凤翔县小型农田水利工程管理体制改革探讨

薛永生 史宝伟

（1.凤翔县水利局 陕西 凤翔 721400；2.宝鸡市水利工程质量安全监督站 陕西 宝鸡 721000）

凤翔县地处渭北旱塬西部，国土面积1179km2，辖12镇，233个行政村，总人口51.6万人，其中农业人口45.28万人，耕地面积76万亩，是一个以粮食、果业、蔬菜及畜牧业生产为主的农业大县。

1 凤翔县小型农田水利工程与管理现状

1.1 小型农田水利工程现状

全县流域面积20km2以上的河流共有9条，100km2以上的河流有3条，分别是千河、横水河、雍水河。全县水资源总量1.4亿m3，水资源比较贫乏。

全县共有灌溉面积43.7万亩，形成了冯家山灌区、横水河灌区、东风水库灌区、机井灌区和小型水库灌区五大灌溉网络，建成了中小型水库、淤地坝、抽水站、灌区干、支、斗、农四级渠道、机电井及输水暗管、堤防、塘池等工程设施。共建成中小型水库9座，总库容4063万m3，抽水站 40座，机电井2081眼，配套输水暗管830km，干支渠 23条115km，斗渠 203条314km，淤地坝11座，堤防 9处 8.5km，饮水工程635处。其中已建成农村小型水利工程3775处，其中小（二）型水库4座，堤防9处8.5km，斗渠54条120km，抽水站10座，机井2081眼，塘池15座，水窖956个，淤地坝11座，饮水工程635处。这些小型水利工程是凤翔县农村和农业生产的重要基础设施，占据着全县水利工程的半壁江山，为农村经济和社会发展发挥了不可替代的作用。

1.2 管理现状

凤翔县小型农田水利工程管理实行国有水利管理单位、镇（区）水务站、村组、个人管理相结合的模式。其中中型水库、小（一）型水库、国营抽水站、干支渠由国有水管单位专业管理。小（二）型水库、堤防、骨干淤地坝等公益性水利工程由所在镇、村管理，田间斗、分、引渠、机井、饮水工程、塘池、水窖工程由受益村、组管理，技术和业务指导分别由县专管机构县水利管理工作站、各中型灌区灌溉管理处、县水利工程建设工作队、水土保持工作站负责。

2 小型农田水利设施管理中存在问题

凤翔县小型农田水利工程管理方面的问题主要表现有工程产权界定不清、管护主体不明确、管护经费为落实等，导致工程设施老化失修、效益衰减。

2.1 工程产权界定不清

20世纪60～80年代农村水利工程绝大多数的投资主体是国家，群众参与建设主要是投工投劳。90年代后，由于市场经济的崛起，民办水利迅速发展，由个人和社会组织建成了一批机井、渠道等小型水利工程。按照“谁投资，谁所有”的原则，群众投资投劳建设的水利工程应归村集体或群众用水组织所有，但受限于体制不健全、制度不完善等问题，随着时间的推移，由于管理人员变更、移交手续不全、工程资料缺失等原因，导致水利工程产权归属不清，难以界定，为管护责任落实形成了障碍。

2.2 管护主体不明确

由于工程产权不清，管理主体无法落实，管理责任无从谈起。另一方面，随着市场经济和城镇化的发展，农产品特别是粮食作物利润很低，农业灌溉效益较差，群众灌溉积极性进一步衰减，群众管水意识弱化，农民大多数进城务工，农村小型水利工程出现了“国家管不了，集体管不好，农民管不到”的局面，管理主体缺失，导致水利工程效益逐年衰减。

2.3 管护经费未落实

农村水利工程建成后，按照“谁受益、谁负担”和属地管理的原则，交由受益村、组管理，落实工程维修和管护经费，水利部门负责技术指导，不负担管理费用。但由于群众只习惯于浇救命水，不浇丰产水导致水利工程效益较低，对水利工程平常疏于管理，只在非常干旱的时候才组织维修水施、抗旱灌溉，没有形成长期的运行管护机制，所收水费只管一时，没有形成原始积累，村组集体也无资金补贴，管护经费根本无法落实。

3 小型农田水利设施管理体制改革的对策

3.1 建立机构，保证小水改革工作的组织领导

根据水利部、财政部及省、市《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见的通知》精神，及时成立了由县水利局主要领导任组长，财政局、水利局主管领导任副组长，水利系统相关单位领导任成员的全县深化小型水利工程管理体制改革工作领导小组，设立专门办公室，抽调技术骨干，专门负责小水改革日常工作。并落实工作责任，实行分级负责。领导小组负责全县小水改革工作的组织领导、政策制定、资金落实、监督实施、确权发证工作，镇政府和水务站负责各项小型水利工程改制的具体落实工作，水利技术单位负责工程技术指导和工程专管工作。县财政为支持小水改革工作顺利进行，及时落实工作经费，保证了改革工作的启动实施。村组一级也都成立了相应机构或议事组织。

在组织领导方面，应充分发扬民主，尊重群众意见，走群众路线。在镇村小水改革机构中，应有2/3以上的群众代表参与，当家作主。将众多的群众代表吸收进了各级改革机构之中，杜绝了“一刀切”和行政命令，最广泛地代表了人民群众的呼声与要求，促进改革工作的顺利进行。

3.2 加强宣传，营造小水改革工作的社会氛围

利用网络、电视、广播、报纸等新闻媒体，采取印发宣传资料，深入灌区、镇村、农户、田间地头等形式广泛宣传小型农田水利工程改革的重要意义和改革方案，对群众讲解改革后水利工程所带来的自身利益及经济效益对比。通过宣传，使群众认识到农村水利发展必须适应市场经济体制的要求，水利改革势在必行，非改不可，使群众真正认识到小水改革就是让群众做水利工程的主人，也是实现水资源优化配置、保障水利工程发挥效益、实现水利可持续发展的必由之路。

3.3 制定方案，确保小水改革工作有序进行

根据上级文件精神，结合实际，凤翔县制定了《凤翔县深化小型水利工程管理体制改革实施方案》，明确了改革的指导思想、原则、工程范围、工作任务、改革形式、方法步骤、工作责任、改后工程管护等内容，使改革工作有序进行。《实施方案》将小水改革工作分为两个阶段：第一阶段是产权制度改革，第二阶段是经营管理制度改革。具体实施中，第一阶段重点抓好产权界定和资产评估两个环节。产权界定和资产评估是小型水利产权制度改革的重要环节。首先对全县小型水利工程进行调查摸底，造册登记，初步估价，建立档案。在产权界定中，首先确定产权性质，宜将小（二）型水库、堤防、淤地坝等以国家投资建设为主的公益性水利工程和镇区供水工程全部确定为国家所有，把以国家投资建设为主或以村、组、个人为投资主体的斗渠、抽水站、机井、塘池、水窖、村组人饮等工程确定为农村集体经济组织所有或个人所有。其次确定产权人，把小（二）型水库、堤防、淤地坝等公益性水利工程和镇区供水工程产权全部划归镇（区）人民政府，把跨村的斗渠工程、人饮工程划归镇（区）人民政府或水务站，把单村、单组的抽水站、机井、塘池、水窖、人饮工程划归所在村、组和农户，对界定的工程产权在工程所在地和《凤翔视窗》等媒体公示，统一认识，消除异议，真正明晰了工程产权。最后，按照《凤翔县农村小型水利工程改革资产评估办法》评估改革基价，根据小型水利工程原工程造价、使用程度、当前价值、改造的可行性、效益情况等，计算分析出小型水利工程产权改革基价，做到既不造成国有资产流失，又能使小型水利工程资产保值升值。根据公示结果，对每个工程进行统一编号，颁发工程产权证。证书载明工程名称、产权人名称、工程内容、工程效益、产权性质。

在第二阶段工作中，重点是确定经营管理方式，落实管理人，并签订经营管理合同。在确定经营管理方式上，坚持因地制宜，因工程而异，分类指导，不搞“一刀切”，宜包则包，宜租则租，宜股则股。如对机井工程采取承包、租赁股份合作等多种方式管理，对小（二）型水库、淤地坝以承包管理为主，对镇（区）集中供水工程、堤防工程以委托管理为主，对灌区斗渠工程则以农民用水协会管理为主。经营管理人优先选用懂经营、会管理、有技术的能人、村集体和社会组织担任。管理方式和管理人一经确定，即由产权人和经营管理人签订管理合同，明确双方的权利、义务和责任，明确要求产权人必须监管好自己的水利工程，经营管理人必须按照工程经营范围和方式守法经营，管护好水利工程，确保资产不流失，确保工程正常发挥效益。最后颁发工程经营管理证，证书载明管理方式、管理人和管理期限。

对新建的小型水利工程，应及时明晰产权，落实管护主体和责任，按照《凤翔县农田水利工程移交管理办法》进行移交，颁发证书，做到新建一处，随时完善管理机制一处。

3.4 树立典型，全面搞好小水改革工作

改革一开始，应根据不同区域和工程类型，优先选择当地干部群众改革意识强、群众关注度高、工程设施完好、效益发挥好的工程先行试点，典型引路，然后总结经验，全面推进。如机井工程可选择纯井灌区范家寨社区、董家河社区和唐村社区的有关机井，灌区斗渠宜选择农民用水者协会管理规范、灌溉效益较好的东风水库抽水灌区斗渠工程，小（二）水库应选择综合效益发挥较好的太相寺水库，淤地坝应选择尧典和邱家沟两座骨干坝。

3.5 多方筹集，落实小水工程管理经费

改制后的工程管理经费原则上由工程产权所有者负责筹集，财政适当给予补助。在管护经费筹集上，一方面是积极争取中央补助资金，用于县级国有公益性水利工程的维修养护。二是县财政想方设法每年安排财政资金，县水利局从抗旱应急资金中挤出部分资金用于小水工程维修养护。三是向工程产权人筹集，建立县级小水工程管护经费基金专账，实现专户贮存、专款专用。陕西水利