浅议水利事业单位内部控制建设

王淑华

（陕西省地下水管理监测局 陕西 西安 710003）

内部控制是事业单位同时也是水利事业单位内部管理的重要组成部分和重要管理手段，主要指水利事业单位为了维护资产安全完整，确保其管理效率，以及为了实现运营效果而建立的一系列规划、政策、制度和组织的实施程序。当前，2013年中央八项规定出台后，中省先后在公务活动、经费管理、差旅费管理、公务接待管理、会议费管理、公务用车管理、因公出国管理、办公用房管理、廉洁自律等方面制定出台了一系列制度办法规定，进一步规范约束了行政事业单位日常管理行为，从而也就对水利事业单位内部控制建设提出了新的更高的要求，迫切需要进一步健全完善内部控制观管理体系，提高内部控制效率和效果成为亟待研究解决的问题。

1 水利事业单位内部控制建设的主要目标

内部控制是现代管理的一个重要手段，水利事业单位大多不从事生产经营活动，主要为社会经济发展提供水利产品和服务。根据水利事业单位的特点，内部控制建设主要有以下几个目标：一是维护单位正常运转，及时发现和纠正单位发展过程中存在的不合规和不规范之处，差错纠偏，确保单位发展朝着预期目标前进。二是通过梳理理顺业务流程、审批程序，逐步实现科学化精细化管理，不断强化水利资产的监督管理，最大限度防范可能存在的潜在资产风险，努力确保水利资产安全完整。三是甄别筛选经营财务等基础信息，确定其真实性和可靠性，为单位管理层科学决策奠定坚实基础。四是在压缩、控制成本费用发挥有效作用，减少不必要的成本费用开支，确保水利事业单位可持续发展。五是全力维护水利单位制定的各项管理方针、制度和措施的贯彻执行，保证各项业务活动有序有效开展，为实现发展目标保驾护航。

2 当前水利单位内部控制存在的主要问题

当前一些水利单位特别是一些水利事业单位对内部控制的认识存在两个方面错误认识：一方面，往往习惯于甚至满足于传统的管理方式，认为只要能够规范化操作就行了，而不必考虑跟上适应当前形势，从而造成内部控制实际效果不佳。另一方面，虽然意识到加强内部控制建设和改进内部管理的必要性，但是过于片面强调改进组织结构的重要性，往往忽视了改进控制方式方法，使内部控制建设组织结构与实际应用相脱节、不适应，从而造成内部控制形同虚设，未能发挥应有作用。具体表现在以下几个方面：

（1）内部控制重视程度还需提高。水利事业单位历史上大多是传统的公益性单位，水利事业单位往往受制于行业因素影响，对当前最新内部控制建设重要性认识不足，认为只要管好用好财政预算就足够了，从而对单位内部疏于管理，造成水利事业单位内部控制制度体系不完整不全面，没有覆盖到所有人员和全部业务环节，有的水利事业单位虽然建立了内控制度，但仅仅停留在制度层面，执行的还不够或不到位，遇到具体问题时过分强调灵活性，从而缺乏内部控制应具备的刚性和严肃性。

（2）预算管理控制还需加强。预算控制是事业单位加强内部控制的有力措施，水利事业单位作为一个类别，也必须重视预算控制的重要作用。但目前大多水利事业单位只重视预算安排与执行，从而忽视了内部控制建设，认为单位运转经费主要来源于财政预算安排，只要按制度规定编好了预算，落实资金，规范使用，就可以实现单位发展目的，未在预算编制和预算控制上下功夫，造成预算前瞻性和预见性不强，存在预算执行过程中认为调整预算情况，“重拨款轻管理”、“重预算审核轻实际效果”的思想意识还不同程度存在。

（3）管理程序流程还需规范。在传统管理体制之下，一些水利事业单位国有资产存在产权混乱、存量不清、账实不符等现象，一些水利事业单位国有资产管理部门职责不清，资产使用效率低下，并且由于资产分散在各部门，资产管理与财务管理脱节，资产管理部门只管实物发放而不管使用，使用部门只使用资产不负责管理，造成资产实物管理与价值管理相脱节，单位资产原始资料不全，以及资产统计造成困难，很多水利事业单位“重财轻物”、“重购置轻管理”，缺乏增值保值意识，导致行资产共享程度较低，使用效率不高。在资产处置过程中，缺乏严格制度程序约束和监控，计划性少随意性大，不报、补报和漏报现象时有发生，存在资产流失风险。

3 加强水利事业单位内部控制建设的具体措施

“十二五”以来水利投资逐年增加，水利事业得到快速发展，但水利单位内部管理还未得到足够重视，当前，中省给予水利行业更多关注，习近平总书记提出“节水优先、空间均衡系统治理、两手发力”的治水思思路，为陕西水利发展带来了新的历史机遇，同时也对水利单位内部控制建设提出了新的更高的要求，水利事业单位要按照当前中省关于事业单位管理新要求和水利发展新形势，在健全内部控制制度和强化“第一责任主体意识”上下功夫，查漏补缺，固强补弱，逐步形成一个相对完善、行之有效、具有激励效应的内部控制体系，才能为水利事业可持续发展提供有力保障。具体要从以下几个方面做起：

（1）完善内部控制环境。任何经济实体的控制活动都必须存在于一定的内部环境之中，水利事业单位也不例外，也必须在本单位经营运转和经营活动过程中，实施控制活动，而且要注意把握好影响控制的因素，比如价值观、组织结构、单位文化、职工素质等，都属于内部控制范畴，都会对内部控制效果产生直接或间接影响，应该结合本单位实际情况，牢牢把握内部控制宗旨和核心，明确明晰内部控制主体和方向，制定落实内部控制牵头部门、执行人员和责任人员，重点解决由谁进行内部控制和为什么要进行控制的问题。同时，要注重引进和培养高素质管理人才，定期不定期组织管理人员外出培训学习，及时学习掌握最前沿管理知识和方法，拓展知识视野，丰富知识储备，在制定管理制度、编制工作计划、业绩考核评定、调查纠正偏差等方面发挥积极作用，努力造就一支业务精、懂经营并且掌握先进内部控制管理方法的高素质人才队伍，为水利事业单位可持续发展提供人才支撑。

（2）建立有效控制机制。随着科技水平的不断提高和控制手段的不断改进，对业务活动的控制也要求越来越科学精细，因而必须有针对性地建立相应控制机制。这些控制机制可以分为针对人的控制和针对系统的控制两个方面，针对人的控制应该从岗位职责入手，根据不相容职务分离的原则，梳理优化业务程序和流程，明确每个岗位的权力权限和责任义务，科学描述岗位职务职责，建立健全相互制衡约束机制。同时要加强资料档案控制管理，严格记录控制审核，确保资料信息真实可靠完整。在内部控制信息系统日常管理使用中，产生舞弊和失密的现象比手工操作更容易、更具隐蔽性，因而对信息系统的控制十分重要。对信息系统的控制要通过采取权限控制、数据使用控制、手工凭证控制等方式，设置系统安全控制杜绝越权使用，无权限不允许查阅或修改数据，从而保障信息资料安全，确保信息数据能够将真实情况反馈给决策者。

（3）加强内部牵制制约。内部牵制主要指具体业务实施，必须由多部门共同参与完成，从而可以进行相互监督和进行合理性或规范性检查。内部牵制由适当授权、不相容工作责任分工、记录审核、接近控制、独立检查等环节组成，不仅包括涉及部门之间的相互制约，也包括相关上下级之间的相互制约，比如信息收集归类过程中，除了收集整理人员外，还必须有相应人员审核和主管人员审批；再比如现金流转业务中，应该对现金使用审批、收入支出管理、单位印鉴保管、资产记账登记等业务分工明确，达到互相牵制的目的。在具体内部牵制实施过程中，工作定期轮换制度是一种不错的选择，根据不同岗位的重要性，制定轮换计划，合理安排时间，对不同岗位适当轮换，从而不断揭示出制度机制执行中缺陷和漏洞，逐步完善制度、建立健全长效预防机制，可能会更好地达到牵制效果。

（4）强化内部稽核制度和内部审计制度。内部稽核制度和内部审计制度是内部控制体系的重要组成部分，水利事业单位必须提高对内部稽核和内部审计作用的认识，在单位日常管理活动中，从强化监督检查、健全制约机制上狠下功夫，不断监督分析内部活动运行情况，及时差错纠偏，确保各项经济活动按照既定计划发展。同时要抓好业务知识培训学习，使会计人员知识和技能得到不断更新、补充和拓展，进一步掌握内部财务管理控制制度和财政政策，实现既懂财务、又懂水利；既懂法律、又有职业道德水准；既注重扎实的专业知识、还具有良好的沟通与协调能力，善于处理各种财务关系，具备较强管理意识，增强法制观念，树立现代理财观，注重水利专项资金和基建资金使用效益，促进水利事业可持续发展。陕西水利