山区高标准基本农田建设对策浅析

李 荣

（陕西省土地整理中心 陕西 西安 710054）

1 丹凤县土地利用基本情况

丹凤县位于陕西省东南部、秦岭东段南麓，地势西北较高，东南偏低，河谷相间，呈“掌”状地貌，是一个“九山半水半分田”的典型土石山区。辖16个镇、208个村，人口30.2万人，土地总面积361.13万亩。根据2012年度土地变更调查成果，丹凤县现有农用地345.44万亩，其中耕地29.58万亩。在耕地中，水浇地1.27万亩，旱地28.31万亩。在耕地中，坡度小于6°的耕地2.64万亩，6°～15°的耕地3.72万亩，15°～25°耕地4.71万亩，大于25°耕地18.51万亩。坡度小于6°的耕地仅占8.9%，人均仅0.08亩；坡度大于6°的坡地占91.1%。25°以上的陡坡地占耕地总面积的62.6%，若将这部分不宜耕种需退耕还林还草的陡坡耕地不计，全县人均耕地不足0.37亩。同时，耕地中水田少旱地多，旱地28.31万亩，占耕地总面积的95.7%，水浇地仅1.27万亩，只占耕地总面积的4.3%。

2 山区土地整治工作的特点与现状

结合上述自然条件，丹凤县在实施土地整治项目中主要呈现如下几个特点：

（1）避让川道，进沟上山。全县近2.5万亩川道耕地主要集中在东西走向的丹江沿岸，土地集中平整、水肥充足、交通便利，但也是城镇、交通、工业等非农建设优先占用的区域，312国道、西合铁路和沪陕高速公路沿川而过，不适宜作为土地整治的主投入区。在此前提下，沟道田、坡耕地是丹凤县土地整治的主类型，面积约25万亩，分布在坡度相对不大的河沟两侧和坡度不断增大的山坡上，这些是群众的主产粮地、饭碗田。

（2）立地条件差，整治强度大。因地形原因，全县土地整治区地块零碎，地理位置较偏，基础设施薄弱，面积小、坡度大、质量差、分布散（图斑多、破碎），区域水利、交通、电力等基础设施薄弱，土地整治项目建设难度大。受以上环境影响，丹凤县土地整治工程的主要内容有：修筑堤防工程（往往堤路结合两用）、进行土地平整、外运客土覆土、修筑田坎梯田、配套灌排设施、电力设施、修建田间道路等。这与平原地区土地整治项目相比，多了修筑堤防、外运客土、修筑田坎等工程内容，其土地平整、灌排设施、电力设施配套、田间道路等工程的工程量也比平原地区要大得多，加之劳动力成本不断上涨，使项目的预算投资逐年增大。据统计，2011年土地整治项目（以占补平衡项目为例）亩均投资为8700余元，2012年亩均投资为9400元，2013年亩均投资已达1.5万元，3年时间亩均投资量上涨近一倍。

（3）逢灾必毁，反复施工。近年来，自然灾害频发，丹凤县自然灾害发生的频率和强度越来越大，过去是五年一大灾，现在是三年一大灾，甚至是年年有灾。山区河流易发30年、50年、甚至100年一遇的洪水，而项目护田堤防却只能按10年一遇防洪标准设计。因标准限制、资金不足，水利工程往往是低标准设计、低标准投入、低标准建设、遭遇灾害频发，结果是“一年修、二年垮，三年原地又上马”，浪费了大量的人力、物力和财力，资金非但没有节约，损失反倒更大。丹凤县2010年“7·23”洪灾中，水毁无形地 2.65万亩，水淹耕地2.97万亩，涉及全县21个乡镇（未撤乡并镇之前）10多个项目区。灾后申报灾毁耕地复垦项目22个，规模面积2.17万亩，恢复耕地1.05万亩，国省补助投资4350.81万元，对部分水毁严重的地块进行了恢复。从项目实施情况来看，灾毁耕地复垦主要是修修补补，而且大部分资金投放在堤防设施上。群众认为，如果不修河堤，也就不用修地，修了也保不住，浪费国家钱财。

3 山区高标准基本农田建设过程中问题分析

上述土地整治项目建设的特点和问题，同样也存在于高标准基本农田项目建设之中，特别是对照集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产经营相适应这6个标准，山区高标准基本农田建设难度更大，我们认为主要存在以下问题：

（1）项目实施难度大，但资金投入极低。如前所述，山区土地和平原地区土地不一样的特点，决定了其工程内容多、工程量大、实施难度大，进而也必然决定其资金投入标准应该比较高。但当前高标准基本农田建设项目1000元～1500元的投资，基本上在最低范畴，比2010年以前的土地整理项目投资还低，建设标准又要求极高，如项目工程15年的质保。低投资项目无法保证工程建设高质量、高标准。在具体组织实施中，普遍按“给多少钱干多少活”的思路，缺啥补啥，突出重点来实施，做不到应建必建。

（2）项目区耕地缺水利、缺电力、缺道路，其资金需求更大。高标准基本农田建设项目的原则之一是“缺什么、补什么”，似乎是对投资标准低的“合理解释”，但山区耕地现状是——缺堤防、缺灌排水、缺电力、缺道路，甚至缺土壤源。对于“修地”，项目区群众最希望修的基本是堤、路、渠。而堤防工程（山区土地整治的首要工程）、灌溉与排水工程、道路工程，投资标准都比土地平整工程要高许多，所以“缺什么、补什么”，实际需要的资金更多。加之项目号称“高标准基本农田”，群众的愿景很高，希望和现实落差极大，群众多不满意。

（3）项目区与部门以前实施土地整治项目及其他部门实施项目往往有重叠。高标准基本农田建设项目申报有限制区、禁止区，要求建设区域相对集中连片、示范带动效果明显，能作为高标准基本农田建设进行项目申报的区域和地块极为有限，往往与国土部门实施的水毁耕地复垦项目、占补平衡项目和其他部门实施的农田水利建设项目重叠。水毁耕地复垦项目、占补平衡项目往往仅能满足基础耕作要求，耕地质量等级较差，在其上再进行“缺什么、补什么”的，是客观合理的，也是群众需要的。担心重复投资而禁止高标准基本农田建设项目与国土部门以前实施土地整治项目和其他部门实施项目重叠，一是不符合客观需求，二是面临无地可进行高标准基本农田建设。

4 山区高标准基本农田建设的几点建议

从山区土地整治特点与现状、存在的主要问题来看，就山区高标准基本农田建设提出如下建议。

（1）高建设标准，增加预算资金投入。根据各县区实际，切实提高土地整治特别是山区土地整治投资，建高标准、高投资、高质量的百年工程，不建低标准、低投入、低质量的“三低”重复建设工程。另外，核实审批项目预算投资要实事求是，最好也不要要求贫困地区配套资金。因为，山区县财政多困难，不打土地整治项目资金的主意已经很不错了。还要进一步完善土地出让收入中用于农业土地开发、农田水利建设的部分，新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费的收缴、使用和管理，确保这些资金全部用于基本农田建设、保护、土地整理、耕地开发等支出。用高投入来保证高标准、高质量。

（2）以堤防为重点，加强农田水利建设。要根据山区洪涝灾害易发的特点，提高堤防防洪标准，建议按20年一遇设计，50年一遇校核，建设和加固护堤，保护耕地不被水毁。另外，采取治坡与治沟相结合，选择地形平缓、土层深厚适度的坡地，修筑石坎梯田，根据“高水、高蓄、高用”和“蓄、引、用、排”相结合的原则，布设截水坝、蓄水池、排水沟、引水渠、灌溉渠等工程，充分、系统拦蓄和排泄坡面径流，并形成完整的坡面灌排体系；还要在小流域沟道，通过修建堤防、平整土地，完善配套或新修水利灌排设施对水毁农田进行修复；在河谷川道，通过完善配套或新修谷坊、堤防、引水、排水工程以及泵站、机井、道路、电力工程等，改造旧灌区或川台地水田，建设稳产高产农田。

（3）高标准基本农田建设项目选址从实际出发，对项目区与国土部门以前实施土地整治项目及其他部门实施项目重叠不作禁止性要求。项目规划设计据实进行，按照高标准基本农田建设要求，科学合理设计，“缺什么、补什么”，无论其区域以前是否实施过项目。即便实施过高标准基本农田建设项目，只不过耕地质量需再提高一个等级，也建议允许。当然，对以项目套取国家资金的违法违规行为，要依规严肃查处。

（4）整合相关部门的资金项目，整沟整片综合治理。目前，全省这种山区地域比较广，现有的基本农田数量相当有限，为了大力提升各地产能，推动地方经济持续健康发展，建设高标准基本农田很有必要。但对于点状分布、重点施工的办法，虽然能完成年度建设任务，却对产能提高和农业产业化生产经营并无益处。在山区平地少，规模治理受限的情况下，建议着眼坡耕地，实施流域大整治，建集中连片的万亩梯田，即可建现代农业大景观，也适应于农业规模化种植经营，在县级政府层面上再将农、林、水等部门的资金、项目整合，集中安排，就会形成整体效益。陕西水利