《中华人民共和国防汛条例》解读

李晓新

（山西省人民政府防汛抗旱指挥部办公室，山西 太原 030001）

《中华人民共和国防汛条例》于1991年6月28日国务院第八十七次常务会议通过，1991年7月2日中华人民共和国国务院令第86号发布实施，这是新中国第一部管理防汛工作的行政法规，标志着我国防汛管理工作步入了法制化轨道。条例自1991年颁布实施以来，对我国历次抗洪抢险和防洪减灾事业的发展发挥了重要作用。然而随着社会经济的发展和防汛抗洪实际工作的要求，原条例中不足之处和局限性也逐渐显现出来。为此，2005年7月15日，国务院发布了《关于修改<中华人民共和国防汛条例>的决定》（国务院令第441号），2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》第二次修订，并于发布之日起施行。通过2005年、2011年的修改、修订，建立起了符合我国防汛工作、针对性较强的行政法规。本《条例》共八章，49条。

一、总则

主要对立法目的，适用范围，防汛抗洪工作基本原则，政府和有关部门责任，权力与义务等方面进行了规定。

立法目的：为了做好防汛抗洪工作，保障人民生命财产安全和经济建设的顺利进行。（第1条）

适用范围：在中华人民共和国境内进行防汛抗洪活动，适用本条例。（第2条）

防汛抗洪工作原则：防汛工作实行“安全第一，常备不懈，以防为主，全力抢险”的方针，遵循团结协作和局部利益服从全局利益的原则。（第3条）

政府和部门责任：防汛工作实行各级人民政府行政首长负责制，实行统一指挥，分级分部门负责。各有关部门实行防汛岗位责任制。（第4条）

权力与义务：任何单位和个人都有参加防汛抗洪的义务。中国人民解放军和武装警察部队是防汛抗洪的重要力量。（第5条）

二、立法内容

《条例》对防汛抗洪组织、防汛工作准备、防汛、抢险、救灾防汛经费保障及防汛奖励和处罚等方面做了规定。

防汛组织：防御洪水是一项复杂的系统工程，需要不同地区、不同部门和不同行业协同配合，才能有效地控制洪水，减轻损失。因此，防洪工作从客观上要求人民政府的统一领导。另一方面，我国地域辽阔，水系复杂，防洪工作的具体要求也不尽相同，多年的实践证明有必要在统一领导的基础上实行分级、分部门管理。同时，根据按水系运动的客观规律，又决定了治水必须以流域为基础。因此，在总结我国防洪工作多年经验的基础上确定了我国防洪工作的管理体制采取统一领导，分级、分部门管理，流域管理和行政区域管理相结合的制度。本章内容主要包括：防汛指挥机构的设置、组成及职责；防汛指挥机构有关行政措施的授权；有防汛任务的部门和单位的防汛职责；水工程、涉河在建工程管理单位的防洪任务；各级人民政府组织群众性抢险队伍的职责。

防汛准备：防汛工作坚持以防为主，汛期之前需要提前分析形势，从预案、物资、队伍、检查等方面做好充分准备。本章内容主要包括：防御洪水方案的制定和地位；洪水调度方案的制定和审批；有防洪任务企业防汛措施的有关规定；水库等拦蓄工程管理部门汛期调度运行计划的制定、审批权限和执行；防汛指挥部对防汛检查的组织和督导，有关部门和单位对防汛检查工作的具体落实措施；蓄滞洪区规划和建设有关规定；山洪灾害防御措施有关规定；上一级人民政府和授权部门在处理水事纠纷的职责；各级防汛指挥部储备防汛抢险物资职责。

防汛与抢险：各级防指应研判防汛形势，根据天气预测预报和实际情况，确定汛期和紧急防汛期。采取常规措施和非常措施，以局部利益服从整体利益的基本原则，全力抗洪。各部门应按照防汛指挥部的统一部署，加强协调配合，全面开展各项防汛、抢险和救灾工作。本章内容主要有：汛期起止日期的确定及紧急防汛期的宣布；防汛抗洪工作的责任制度和职责分工；汛期内有关部门和单位的职责和任务；汛期内水库等水工程设施的使用和调度；紧急防汛期内防汛指挥机构采取有关紧急措施的职权；各级人民政府及其防汛指挥机构启用蓄滞洪区的权限；发生洪涝灾害后，有关人民政府对救灾工作的职责等。

善后工作：洪涝灾害发生后，有关人民政府应当及时组织有关部门、单位做好灾区的生活供给、卫生防疫、救灾物资供应、治安管理、学校复课、恢复生产和重建家园等救灾工作以及所管辖地区的各项水毁工程设施的修复工作，这些都是减少灾害损失的重要环节。本章内容主要包括：洪水灾害过后各级人民政府防汛指挥部组织有关部门帮助灾区群众恢复和发展生产的职责；各有关部门灾后处置的具体任务；洪涝灾害统计有关要求；水毁工程修复所需资金的安排。

防汛经费：防洪工作作为一项社会性的公益事业，不以营利为目的，需要大量的投入。无论是江河、湖泊的治理，防洪工程的建设，还是水毁防洪工程的修复，抗洪抢险的顺利进行，都需要有坚实的经济支持。本章内容主要包括：各级财政部门在防洪投入方面的责任、防洪投入范围上的划分、有防汛任务地区的单位和个人在防洪投入方面的义务等作了规定，同时对蓄滞洪区，逐步推行洪水保险制度。

三、主要制度

防汛责任制度：防汛工作实行各级人民政府行政首长负责制，实行统一指挥，分级分部门。防汛抗洪工作的行政首长负责制，并不是仅适用于汛期，而是一种常年的工作制度。同时各有关部门实行防汛岗位责任制。（第4条，第6~10条）

防御洪水方案审批制度：县级以上人民政府应制定防御洪水方案，根据河流界线是否跨行政区报上级人民政府批准后施行。批准后防御洪水方案，有关地方人民政府必须执行。（第11条）

洪水调度方案审批制度：有防汛任务的地方，应根据经批准的防御洪水方案制定洪水调度方案，报有关防汛指挥机构批准。（第12条）

工程汛期调度运用计划审批制度：有关蓄水工程管理部门应制定汛期调度运用计划，经上级主管部门审批后，报有管辖权的防汛指挥部备案，并接受其监督。（第14条）

防汛检查制度：各级防汛指挥部应在汛前对各类防洪设施组织检查，有关部门和单位按照防汛指挥部的统一部署进行具体的检查工作，按照防汛指挥部的要求进行整改。（第15~19条）

防汛物资储备制度：各级防汛指挥部应当储备一定数量的防汛抢险物资。受洪水威胁的单位和群众也应当储备一定的防洪抢险的物料。（第21条）

防汛期各级各部门工作制度：省级人民政府防汛指挥部，根据当地的洪水规律，规定汛期起止日期。当江河、湖泊、水库的水情接近保证水位或者安全流量时，或者防洪工程设施发生重大险情，情况紧急时，县级以上地方人民政府可以宣布进入紧急防汛期，并报告上级人民政府防汛指挥部。在汛期，河道、水库、闸坝、水运设施等水工程管理单位及其主管部门在执行汛期调度运用计划时和以发电为主的水库，其汛限水位以上的防洪库容以及洪水调度运用必须服从有管辖权的人民政府防汛指挥部的统一调度指挥或者监督。汛期内水工程管理单位必须按照规定对水工程进行巡查，发现险情，必须立即采取抢护措施，并及时向防汛指挥部和上级主管部门报告。其他任何单位和个人发现水工程设施出现险情，应立即向防汛指挥部和水工程管理单位报告。各级有关部门要各司其职，确保防洪安全。（第23~29条）

紧急防汛期各项制度：紧急防汛期间，地方人民政府防汛指挥部必须由人民政府负责人主持工作，组织动员本地区各有关单位和个人投入抗洪抢险。所有单位和个人必须听从指挥，承担人民政府防汛指挥部分配的抗洪抢险任务。（第30~35条）

洪涝灾害统计制度：按照国家统计部门批准的洪涝灾害统计报表的要求，核实和统计洪涝灾情，及时上报。（第37条）

四、法律责任

对影响防洪安全和不执行防汛指挥部调度指令的有关行为，视情节和危害后果，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分，应当给予治安管理处罚的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。（第43条）