面向以人为本的上海2040基本公共服务体系研究*

陆晓文

0 引言

推演2040年上海公共服务发展趋势，要总结改革开放后的几个重要事实：一是经济发展本身及水平并不一定与社会发展与水平提高同步，科学技术提高与新生产方式的形成带来的经济结构调整会导致更高的效率，但同时也可能带来产业结构调整后失业等一系列社会问题；二是市场趋利特性并不能实现经济发展成果进行全民共享，而公共服务是实现这一目标的最普遍手段；三是市场经济的条件下，不同社会阶层间的利益不一致性必定存在。弥合、修补、调整不同社会群体间的利益以实现社会关系和谐是公共产品存在的理由；四是市场竞争性要求进入经济活动的机会公平和退出后人们基本生活水平的维持，在经济领域之外的公共产品提供及其种类全面尤为重要；五是民生整体生存是经济发展的目的，中国经济发展具有特定的政治意义与价值追求，即具有预先的政治目标设定与明确的社会收益对象。

由此结论是，社会发展目标设定的前提条件与经济发展目标设定的前提条件有本质的不同，衡量的标准也不同。很多非经济因素，如社会稳定、社会凝聚力、和谐的社区生活以及功能完整的家庭等，是具有社会投资作用的一种资源配置手段，不仅促进社会公平，对经济效率也有重要贡献；如相反，不仅会带来高昂的社会成本，更会对经济发展产生广泛和长远的负面影响。

本研究设计在这样的前提下展开，并作为研究结论的前提依据。

1 决定社会公共服务的主要因素分析

在推测2040年上海社会公共服务体系构成及其作用，可以确定的有关影响主要因素分为5大方面，即国家政治与社会价值因素、国家相关体系结构因素、人口与社会阶层结构因素，上海行政与社区结构空间因素、管理技术因素等，具体如下：

1.1 国家政治与社会价值因素

目前中国城市发展和社会管理的预测设计中，往往以国外发达国家主要城市的现状与发展作为直接参照的模本。而世界性大城市都镶嵌在特定的社会结构和国家结构之中，是政治结构、经济结构、社会结构和文化结构的重要构成部分。持久、稳定，尤其是其中的核心价值往往恒定不变，其社会公共服务体系的建构模式因为国家政治理念与文化价值的不变并长期稳定。

在相当长时间内中国的基本政治结构与社会价值处于变化和不稳定的状态，这个状况近10年来发生了重大变化，并在3个层次上为设计未来中国社会的发展奠定了基础：其一是“和谐社会”、“社会建设”、“民生为本”、“社会治理”、“法治社会”等重大决定的出现，为建设长治久安、国富民强、安居乐业的国家奠定了正确的政治取向；其二是社会主义核心价值观在国家、社会和个体层面上为社会和城市的全面发展提供了基本的价值基础；三是最近国家政府提出的城乡一体化、户籍制度与社会保障制度的一系列设计及措施，为未来上海公共服务与社区管理的具体实现路径提供了实际操作设计的蓝本与指南。

因此，上海未来30—50年的发展，要把上海的发展建筑在一个具有高度认同、延时恒久、民心所向、政社一致的价值基础上来，并由此设计一个具有长期稳定、高度适应、富有效用和符合民意的社会公共服务体系。

1.2 国家相关体系结构因素

公共产品的种类与提供方式是一个国家执政内容的主要组成部分，是现代国家的主要标志。目前，重大社会保障制度，如教育、医疗、就业、住房、养老和贫困救济等一系列方面建立由国家统一提供公共产品的局面已经开始推进，城乡一体化、户籍制度的调整、税收机制的改进、保险基金缴纳、个人独立账户建立等都是其前奏，以国民公民身份获得均等基本公共服务的时刻为时不远。这个工作在中国国家层面上刚刚开始并在设计实验中。这样的取向与意图会在未来极大地或者根本性地影响上海公共服务体系的内容构成与推行方式，甚至影响上海财政结构、税收制度、居住准入、信息收集、条件核准等众多重大方面与事务。因此，在关注未来上海发展特性的同时，在公共服务体系建设和社区发展等方面，当前尤其要关注国家“动作”。

1.3 人口与社会阶层结构因素

人口总数及其构成是影响公共服务的重要因素。因此，在设计与预测未来30—50年的社会公共服务体系时，不仅要看到未来经济结构、收入结构和社会结构可能导致的结果，更要看到以往改革开放构成中沉积的众多社会问题需要解决与处理。甚至从某种意义上讲，在未来20年左右的时间中，即在2040之前，公共服务体系与社区管理的“补缺”是一项更为重要的任务。公共服务产品的设计与提供在任何时候、任何地方，都是社会利益调节的主要工具，也是缓解社会矛盾与冲突的重要手段，以往由于各种原因导致的不合理利益分化和格局迫切需要合理调整与重建。没有这样的一个过程，任何理想化的设计都是没有现实基础与实现前提的。承前启后是设计未来上海公共服务体系与社区管理的基本条件。

1.4 行政与社区结构空间因素

一切公共产品的提供与实现都需要通过一定的机构与程序，需要必要的财政资源与人力资源，在一定的空间区域管控。发达国家与城市的公共产品提供与实现都具有明确边界的空间划分与职能确定，这样的制度往往长期不变。上海实际的行政空间划分发生了重大的变化，这样的变动实属罕见。如城市社区的公共服务财政来源与农村社区的公共服务财政来源不一致，导致了上海各区县甚至社区基本公共服务内容的明显差异，这样的状况被形容为“碎片化”。在国家确定在公共服务均等化与社会建设等方面推进的目标，上海均需要一个相对稳定的空间划分，以确定社区职能，统一资源配置，确定行为主体，这样统一的基本公共服务体系才能推行。这是未来上海建设统一基本公共服务体系并与国家制度接轨的必要准备。

1.5 提供公共服务的技术手段与方法

公共产品的类型与提供渠道，在发达国家和城市中具有多样化的特点。在中国，公共产品的设计与提供主要通过行政渠道或机构实现，目前大量的有关事务由政府委托居委会、村委会等社区机构实现。政府购买服务等形态的出现，为社会组织加入公共服务的提供创立了有利条件。非政府、非盈利的社会公益组织的出现，也已成为中国实现一部分公共服务的现实路径。“社会治理”概念的出现，表明中国政府已经认可在公共产品提供和实现路径的多样化。在未来的上海基本公共服务提供与实现的方式上，非行政的社会渠道是一个极端重要的角色。

在公共产品提供和实现的技术手段上，一定程度上将改变未来公共服务的实现方式甚至机构设置。在很大程度上，数据技术的发展在公共服务未来可能实现3个突破：空间突破，即公共服务中的众多内容提供没有地域限制；实景突破，以往医疗诊断、教育授课、救济登记等原来需要面对面的工作，今后可以在线上实现大部分的需求；行政突破，实时数据采集、推进、核对的实现将突破某一公共产品提供、实现、检查由单一对口行政机构实施的状况，社会保障中的多数工作如各种救济、失业登记、住房保障等事务，可以通过统一的基本公共服务机构一站式解决。

2 影响未来公共服务发展主要因素预测估计

在未来的20多年中，以上的相关因素将发生重大或根本的改变，而且其中的一些改变或者趋势是必然的，这些趋势与变化同时将影响中国和上海基本公共服务体系，在关注现实的同时关注未来，瞻前顾后、统筹兼顾，以下是未来发展的一些重要趋势的特点。

2.1 影响未来公共服务与社区发展的人口因素预测

（1）外来人口将成为上海劳动力的主体组成部分

2013年，本市“四上”单位户数为35 033户，“四上”单位从业人员（以下简称“从业人员”）650.04万人。其中，外省市户籍从业人员（以下简称“外来从业人员”）332.86万人，占全部从业人员的51.2%；女性从业人员235.39万人，占36.2%①除特别注明外，本文中的数据均来自上海市统计局网站的调查公报。。如果将非“四上”与自主择业的人员计算在内，上海已经有70%以上的劳动力为外来人员。上海未来的20—30年中，上海的主体劳动力是外来人员的状况长期不会改变，比例在2040年可能达到85%以上。这样的局面将根本改变上海的人口构成，并根本影响或决定未来上海基本公共服务的财政来源和使用对象。另一方面，由于国家推行的城乡一体化与统一基本公共服务的政策，国家范围的个人账户的设立与使用在未来的10—15年内会建立起来，财政上的支付转移实现等将使得未来基本公共服务的提供方式与实现方式与今天完全不同。以区域户籍人口为主要对象的基本公共服务体系的运行方式将根本改变，这也将会是基本公共服务系统的重大改变内容之一。

（2）城市户籍人口老龄化在2020年左右增加至峰值

上海目前已经进入户籍人口老龄化的高峰期，上世纪60年代出生的人员在2020年左右全部进入老龄化，届时上海户籍人口的老龄人口比例将逐渐达到历史最高。根据上海目前人均预期寿命82岁左右进行判断，这个高峰将延续至2040年左右并开始逐步下降。由于时代原因，上世纪60年代出生的人文化教育程度普遍不高，多为一般产业工人，退休后经济收入较低，后代多为独生子女，其养老与医疗问题将成为上海基本公共服务的重要内容。值得关注的是，此时在上海缴纳各种公共服务保障基金的主体是外来人员，同时也是国家建立统一社会保障的关键时机。届时中国、上海的财政构成与支出方式将会有极大的改变。

（3）上海常住人口的老龄化水平在15%—18%

上海和长三角地区是全国吸引人口进入的重点地区，到2040年时，上海常住人口超过3 000万完全可能。由于今后上海户籍人口本身不能解决人才与劳动力的问题，不同的需求将导致人口的继续进入。到2040年，拥有上海居住权利和自然流入的非原上海户籍人口要占到85%以上，上海老年人口比例大致在18%。此时上海户籍人口老龄化程度从顶点上开始减弱，老龄化问题严重性趋于减弱。由于该时全国基本社会保障等公共服务统一制度已经建立，新的财政征集与支付体系已经运行，上海的地方财政中这方面的压力大大减轻。而最大的压力可能发生在未来的15年之内，其间保持外来青壮年人口的一定数量，维持上海公共服务支出的财政来源，是一个关键性的战略任务。

（4）外来人员及“新上海人”成为上海经济、社会和文化活动的主体

上海每年有30万左右的人在通过各种条件后获得上海户籍和长期居住许可，这个人群主要以高学历、高技术等中青年人员构成。据不完全统计，历年来这样的人员构成的总数已经接近300万。这样的趋势在未来的几十年中会延续。届时，这部分人及他们的子女与亲属将成为上海经济、社会、文化等活动的主体。目前上海义务教育阶段在校学生总体来说非本地户籍人口所占比例在不断增加，2009年是38%，2012年是45%。到2040年，义务教育中非上海户籍人员的子女可能超过60%。可以肯定，2040年中国已经建成全国统一的义务教育制度，根据地区划分的教育隔离制度已经取消，中专技校、职业学校等甚至已经成为义务教育的一部分。这样的状况可能在医疗、住房等方面同时出现。

2.2 影响未来公共服务与社区发展的社会结构因素预测

除了一般意义上的人口结构，社会结构对未来公共服务体系和社区发展也有至关重要的影响。作为社会经济利益分配调节主要手段的公共服务，对不同人群的意义与作用也是不同的。未来主要的上海社会结构的状况预测如下：

（1）最富裕人群占上海人口比例的10%左右

在2040年的上海，最为富裕的社会阶层在上海可能占到10%，他们不一定拥有上海户籍或居住许可，但较长时间居住在上海，其生活质量完全可以通过市场解决，而稳定的政治状态、有序的法治秩序、良好的治安条件、公平的经济规则和优良的生活环境对于他们可能显得更为重要。

（2）中高收入阶层的比例为40%左右

所谓中等收入阶层，是指这个群体的收入比全上海当时社会平均收入高出50%—150%的群体，这个群体大致受过高等教育，就业稳定，生活处于小康以上水平，可以在市场中为子女选择较好的教育资源，适当状况下在市场条件下选择医疗或养老资源。但他们的养老及退休以后的生活往往还依靠就业时期的缴费与积蓄。因此基本公共服务对他们而言是一种长期的保险与保障。

（3）中低收入阶层的比例为40%左右

2040年有40%左右的人群的收入水平在当时社会平均收入左右或相当，较低的收入大约为当时平均收入的70%。他们的日常生活大致无忧，但无法自主选择医疗资源与养老条件，他们的子女需要依靠义务教育或相关支持，社会基本公共服务对这个群体而言是生存的必要构成部分与体面生存的基本保证。

（4）最低收入及需要救济的人数比例大致为10%

任何一个社会和城市都有这样一个群体的存在，产生这个群体的原因多样。这个群体的收入比例在届时上海平均水平的50%以下，或者在平均水平的30%左右。这些家庭中往往有年老体弱者，就业困难，生活即生存，在子女教育、医疗、养老、住房等众多方面依赖基本公共服务的提供与保障，甚至依赖社会救济。

（5）上海户籍人口老龄化群体平均收入将低于全市平均收入

如果2040年中国或者上海的退休年龄没有变动，80后也将在该年月步入退休行列。但如果那时的退休年龄延迟到65以上，70后的一部分和60后都将退休。这意味着原先比较一致的退休待遇与支付方式趋向复杂化。此时改革开放前30年就业人员基本退出工作行列。改革开放30年中的工资制度相对混乱，缺乏稳定的增长机制，同时不同行业，如事业单位、公务员单位和企业单位的退休待遇高度分化。届时在上海的退休人员将成为低收入的主要群体，其主要构成人员的收入将普遍低于当时上海的人平均收入。鉴于目前中国刚刚开始的收入分配调整，今后25年中退休的人员，基本保障性的公共服务，如养老、医疗和社区服务等成为生活质量的主要保证。

（6）完全市场途径的教育、医疗等人口大致为15%，半市场化为30%左右

2040年，完全可以不依靠基本公共服务而实现教育、医疗、养老、住房等社会群体的总量大约占上海人口的15%；半市场化的群体，在就业期间的状况下比例大约为40%；其余部分人群在解决这些问题上大部分或全部依赖基本公共服务体系。

2.3 城镇居住、交通、信息发展影响公共服务发展的预测

（1）房屋产权拥有比例较高，房屋租赁成为获得居住的主要方式

目前上海户籍人口中有80%左右的家庭拥有一套以上的房屋产权。到2040年，上海拥有房屋产权家庭在全部人口中的比例在70%以下②数据来自上海社会科学院社会学研究所的有关调查。。因为从目前开始，上海房屋价格的上升使得外来人员和新上海人获得房屋产权的可能性逐渐减少，而上海户籍人口在全部人口中的比例也逐年下降，“421”家庭结构使得相当部分的人可以成为“以房养生”的人群。而外来人员在上海的居住形式将越来越倾向于租赁，房屋租赁获得的收入将成为上海户籍人员的重要收入来源。房屋租赁管理将成为具有重要公共产品性质的政策安排。

（2）交通的便利与速度使得上海城市的空间进一步压缩

上海公共交通建设快速发展，使得上海的空间概念发生巨大变化。户籍所在地和居住所在地分离的现象显得越来越明显，社区人口登记与事实不符的现象也越来越突出，这为一些社会公共服务信息获得、提供途径、结果检验和身份核对等方面带来了困难。当未来外来人员数量增加、居住变动频繁、户籍制度改变后，各种公共服务准入、提供、核对的问题将进一步突出。

（3）通讯技术和信息获得方式的巨大进步为未来提供了新的路径

信息技术、数据采集、数据统计技术和互联网技术等飞速发展，为解决居住变化和交通形态带来的一系列问题提供了技术解决的可能，为基本公共服务提供的方式带来了具有革命性的变化，为跨空间、跨行政、跨行业进行公共服务提供了方便。

未来在教育和医疗等方面，物联网技术已经使得精品公共课程、远程诊断等得以实现，这可以使得公共服务的硬件设施和人员配备发生根本的变化。在目前人们越来越熟悉和依赖网络的条件下，未来的义务教育形态、基层卫生医疗形态等均会发生重大变化。

2.4 影响未来基本公共服务和社区发展整体环境预测

整体环境是指在全国或者上海范围内在未来几年，或者在2040年以前可能或必然发生的一些制度性变化，这些制度必然会带来基本公共服务和社区发展的相应变化，可以推测的有关制度变化可能有以下几个方面：

（1）在推进城乡一体化制度的同时建立全国统一的基本公共服务体系；

（2）养老金转移支付、全国基本医疗支付体系建成并开始执行；

（3）国家义务教育已经建成并统一高考，教育实现就读招生无限制方式；

（4）户籍制度与居住证制度合并，并将居住证制度作为人口管理制度；

（5）中国和上海人口结构的变化导致公共服务对象与重点发生变动；

（6）遗产税与房产税等税收成为中国重要的财政来源；

（7）地方公共服务费用预算与使用法制化、常态化和属地化；

（8）全国和上海统一联网的个人、家庭和企业等信息资料系统已经建成；

（9）基本公共服务准入、核对等基本工作实现国家统一，跨地区线上操作；

（10）基本公共服务国家体制的建立要求确保上海的执行能力与实现水平。

其中最关键的方面是：随着基本公共服务国家统一制度的积极推进，包括中国公民获得基本公共服务水平的均等化、统一化和法定化，上海地区基本公共服务内容在2040年时间节点上需要重新设计。

2012年国务院颁布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中明确了将基本公共服务分为一般和广义两个部分，即基本公共服务范围，一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务，广义上还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。该规划还明确了每一项基本公共服务的国家基本标准，同时又提出为鼓励和倡导长三角、珠三角等发达地区率先实现基本公共服务一体化。

在25年后，上海一般性公共服务应该是中国水平最好、覆盖最全、均等程度最好、内容类型最完整，最能体现民生要求的体系，并且是与周边、全国高度融合的体系。9大基本公共服务内容中的大部分内容已经成为国家统一制度，国家规定的基本水平已经成为每个符合条件的公民都可享用的一个常态。上海可根据实际进行相应调整。到2040年，广义性基本公共服务中的众多内容将成为衡量上海基本公共服务的主要内容甚至是核心内容，因为在广义性基本公共服务，如交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全等更多地应该由当地政府承担与完成，同时更好地反映出一个地区的发展水平与民生特点。2040年上海公共服务的特点有两个，一个是在国家统一一般性公共服务体系在上海执行时的属地调整以符合上海经济社会发展的实际，另一个就是广义性的基本公共服务体系，这是重点与核心。

3 2040年上海基本公共服务体系发展重点与战略目标

鉴于以上表述的上海基本公共服务的存在现状、影响因素及其变化趋势等分析，2040年上海基本公共服务与社区规划的特点、内容与性质都是建筑在一个发展过程、结果上的新的起点。由此推论，2040年前上海公共服务规划的重心与任务分别有“3大重点”、“3大接轨”和“4大战略性任务”。这是2040年的有关设计的必要前提与准备。

3.1 上海基本公共服务的3大重点

目前现在的状况和未来的发展趋势表明，上海基本公共服务的薄弱与不足之处在城乡一体化、公共服务均等化和实现主体多样化3个方面。因此在未来10—20年内，要实现以下3个重点转移。

（1）公共服务重点向城郊转移

目前，上海中心城区一些公共服务资源高度集中，空间的极度紧张也使得在中心区域建设其他公共服务设施变得极为困难，人口的过度聚集已导致了众多社会问题。为延续实现以往的城市发展规划，同时实现城乡一体化的战略目的，公共服务重点向上海城郊及更远地区的转移显得更为必要。这些公共服务包括教育、医疗、设施、养老、环境及商业规划、交通设施、社会服务等，同时加强该地区的社区建设、社会组织导入，培育实现推行公共服务的社会主体。

（2）公共服务重点向外来人口转移

鉴于外来人口在未来上海经济、社会发展中的重要地位与作用，从目前开始，公共服务内容设计与对象要开始向外来人员转移，尤其是在教育、医疗、失业救济、职业培训与住房保障等方面要以外来人员作为重点加以考虑。由于上海户籍人员中一般基本公共服务保障已经全覆盖，需要解决的主要是碎片化与差异性问题，而外来人员则是缺位、排斥、不全等问题。

（3）一般性基本公共服务向基本与基础转移

在以往的公共服务设施建设与社区发展上，“高、大、上”倾向明显，一些学校、医院、养老机构越盖越大，设施越来越全、越来越好，一些基本公共服务福利化倾向盖过了保基本、保生存的托底原则。一些郊区吸收了大量外来民工子弟的中小学设施不全、师资缺乏，明显投入不足；一些社区卫生服务机构设施简陋，药品不全，人员短缺；一些公共养老机构由于条件较好，收费低廉而人满为患，一床难求。在未来的10年中努力要改变这样的状况，并在2030年左右建立面向基层、立足基础、保证基本的城乡统一的标准化一般性基本公共服务体系，在资金投入、设备配置、人员安排、任务分工上见到成效。

3.2 上海基本公共服务发展的3大接轨

根据全国和上海的发展趋势，未来20多年中一定会面临以下3个方面的任务，上海应争取在这些方面走在全国之前，并为实现这些接轨做好充分准备。

（1）公共服务建设实现城乡一体化接轨

城乡一体化，已经是国家发展的战略目标与现实任务，农村户籍和城市户籍的取消、中小城市入户的开放已经意味着这个进程已经开始。虽然上海由于特殊原因而暂不纳入这个进程，但最终纳入的一天一定会到来。相反，上海应该利用这个时间差，做好与全国接轨的准备。第一步，实现上海内部公共服务发展的一体化建设，消除上海的城乡差别；第二步，逐步缩小上海户籍人员和外来人员在上海的公共服务差别，尤其在义务教育和基础医疗等方面，并为未来全国社会保障的统一接续做好准备；第三，与长三角周边地区逐步实现公共服务的跨区链接，在交通设施、医保联动、高等教育等方面逐步推开，为建成发展长三角城市带奠定基础、做好规划。在这样的基础上，为未来上海城市的全面开放长远谋划，减少阵痛，实现顺利转型统一。

（2）公共服务与社区建设实现与国家和谐发展接轨

在十八届三中全会决议的第十一、十二、十三、十四部分都涉及了基本公共服务与社会治理的具体任务，这是“两个一百年”的具体规划，也是上海基本公共服务体系和社区发展的具体任务。这里不仅包括城乡一体化，而且包括了更多、更详细的国家设计与目标，这都是实现和谐社会、小康社会和现代化社会的具体设计。因此上海有必要在法规制定、政策落实、结构调整、组织落实等方面全面与国家目标接轨。在目前中央提出“新常态”和“法治国家”的背景下，上海应该为建立统一稳定的国家制度和机制的常态化而努力，改变重点注重地方发展和利益的倾向，改革开放中形成的经济分割、利益割据、地方至上的时代已经面临大调整的局面。国家统一市场、主要公共政策与管理的时代已经到来。

（3）基本公共服务设计规划与全国一体化、均等化、基础性接轨

在十八届三中全会中提到，要建立更加公平可持续的社会保障制度。坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。推进机关事业单位养老保险制度改革。整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。推进城乡最低生活保障制度统筹发展。建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率。研究制定渐进式延迟退休年龄政策。加快健全社会保障管理体制和经办服务体系。健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制。这些方面都是未来20多年中应该和必须完成的任务，这些任务不仅是城乡统一的，而且是全国统一与统筹的。作为中国经济最大的和人口最多的城市，既不能回避这样的任务，也不能一蹴而就地完成这样的任务，未来20多年就是实现这些目标的过程，任务众多且艰巨，其中有些任务甚至可能要在2040年以后继续推进。

3.3 上海基本公共服务4大战略目标

未来20多年的时间中，需要逐步推进、计划实施，在不同的时段有不同的目标与任务，以下4项是必须考虑的任务，每一项呼应链接。

（1）补缺：填补由于历史原因形成的各种空缺

目前上海的基本公共服务体系和社区发展还有众多缺陷，这样的状况应该在10—15年内解决，如教育资源、医疗资源分布不均的问题；城乡公共服务费用来源的不一致问题；医疗机构的布局与公益性维持；公共信息的收集与共享问题，等等。这些问题需要在不长的时间内做出安排或决定，并在全国推行和建立全国统一制度前基本解决这些问题。

（2）均平：减少由于户籍或身份导致的不平等

发展成果让公民共享是一个既定的方针，由于历史的原因，人们在医疗、退休收入、养老、社会救济、住房保障等方面还存在巨大差异。未来要逐步将这些不平等拉平或缩小差距，在制度上避免这样的问题再度产生。到了2030年以后，由于过去旧制度导致的各种公共服务不平等状况的人员将逐步老化并逐步退出社会保障或公共服务领域，以后的相关制度体系应该是公开、透明、规则公平，2040年后的公共服务不合理、不均等和不公平现象趋于消亡。

（3）建制：清理原有各种政策规定并制定新规

在国家建制原则与目标越来越明确的前提下，原上海制定的有关一般基本公共服务的规章制度与政策规定中与此不符的内容必须纠正或改进，如城保、镇保、农保的区分与实施应该归一，实现统一的城乡居民社会保障制度；又如基本医疗保障的建立，要求目前就医模式有所调整，改变不同层级的医疗方式，如就诊方式与收费标准。在信息采集准确的前提下，应该制定明确的时间表与路线图，区别对待不同人群，直至全国新制度的全面推进与实行。

（4）布局：搭建完善公共服务发展体系

以上的所有准备和工作都是为了做一个“局”，即融入、实现国家统一的基本公共服务体系与社区发展。这个局包含两个方面：为与国家政策接轨布局，与周边地区城市的布局配套；为上海均等化社会保障布局，逐步统一公共服务体系。

只有实现了这样的布局，上海和中国公共服务体系的“新常态”才能出现。

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