协同发展中的京津冀需要市场与政府共同发力

李绪稳

(河北大学经济学院，河北保定071000)

一、引言

习近平总书记在2014年初的京津冀协同发展工作座谈会上明确指出“实现京津冀协同发展，是一个重大国家战略，要加快走出一条科学持续的协同发展路子来。”这次讲话第一次将京津冀协同发展上升到国家战略层面，并就京津冀协同发展提出七点要求[1]。我国拥有三个沿海城市群:长三角地区、珠三角地区以及京津冀都市圈;相比其他两个城市群，京津冀地区在中国的政治、经济发展过程中发挥着更为重要的作用。京津冀三地间的合作具有较长历史，最早可追溯至上世纪80年代《北京城市建设总体规划方案》的提出，“首都圈”的概念第一次呈现在人们面前，并进行了首都圈规划;1990—2003年期间，京津冀三地间以自己为中心的竞争较为激烈，纷纷在产业发展、基础设施建设、招商引资等方面争夺资源，在此期间京津冀都市圈的区域间协作逐步削弱;2004—2013年，在国家发改委的召集下，三地官员达成“廊坊共识”，打破原来三地相互争抢的僵局，在能源、建设材料、基础设施、环境保护等各方面展开合作;2014年2月26日，习总书记亲自批示京津冀区域协同发展上升为国家战略，确定区域一体化发展和产业融合等工作的重要性，提高了三省各地的政府对于这项工作的重视程度。

二、市场在京津冀协同发展中的重要作用

京津冀地处环渤海中心位置，是我国北方经济规模最大、发展潜力最高的地区，国家发改部门将京津冀区域划分为四大功能区:西北部生态保护和生态产业发展区、中部优化调整区、南部制造业与耕作业区、东部滨海临港产发展区。在功能区的划分基础之上，京津冀总体形成“两核三轴一带三重点”的模式[2]，可谓分中有合，合中有别，既相互联系，相互促进，又各具特色。

京津冀地区独有的政治区位、政策倾斜以及不断聚集的尖端人才为首都经济圈的发展奠定了坚实的基础;丰富的自然资源 (钢铁、有色金属、化工材料等)、海洋港口资源 (天津港、曹妃甸、黄骅港等)、贯穿南北的铁路、公路枢纽成为发展中的有力助推剂;完整的产业体系，初步形成的产业结构梯度为今后的产业结构升级提供便利。关系紧密的区域市场以及得天独厚的资源政策优势，市场这只“看不见的手”在首都经济圈的发展中大有可为。

目前，京津冀一体化进程中的重要制约因素是没有形成一个资源流动通畅、信息传递快速、生产活动对接协调、充满活力、政策统一的区域性市场。所以京津冀的发展需要充分调动起市场的作用，利用好现有的政策和资源，使京津冀三地的资源配置以最低成本取得最大效益。“市场机制作用的发挥是价值规律的表现形式”。如果在京津冀发展过程中能利用好“市场”这一重要力量，可以带来诸多好处。

1.遵照市场经济基本的价值规律—— “由市场决定资源配置”，可以使市场价格自动调节生产(供给)和需求，在京津冀一体化过程中形成合理的分工和协作机制，而不是现阶段资源、人才、技术盲目涌入北京而无视河北的现象。

2.“市场”这只无形的手可以促使三地在合作中竞争，形成优胜劣汰的体制机制，以此来鼓励先进技术、产业的发展，鞭策陈旧、落后的企业进行改革。河北的经济发展程度在京津冀三地间相对较弱，近年来，河北淘汰了大量生产效率低下，污染较大的炼钢厂、能源类企业。而河北经济发展是以第二产业为主，关闭这些工厂势必会影响到河北的整体经济，所以这就要求河北积极进行产业格局的转换与创新。

3.“市场”可以引导资源的充分流动达到优化配置，可以以最小的投入 (费用)取得最大产出(效益)。三地政府不应强制要求什么样的企业应建在河北或者北京，应顺应市场的需求，综合成本、资源各方面的条件，由企业根据自身的需要来决定落户在何处。

三、政府在京津冀发展中的协调作用

市场在资源配置中起决定性作用，但是市场不能决定一切，并且基于在京津冀这个特殊的政治、经济环境当中，我们必须运用政府这只“看得见的手”维护好三地的共同发展。京津冀协同发展步伐艰难的原因有以下几点。

1.行政等级差别较大。京津冀地区由两个直辖市和一个省级行政区组成，这与长三角 (两省一直辖市，三者之间地位相对平等)、珠三角 (一个省内的三个城市，行政等级相同)的发展基础有较大差别，因此会造成政策上的牵制与不平衡[4]。

2.缺乏协同机制。北京作为首都，天津作为重工业为主的直辖市，经济发展水平远远领先于河北，长期以“不带河北玩”的心态自己发展。并且京津冀三地各搞各的事业，资源不能协调利用，联合使用程度较差;京津作为发达的大城市非但没有起到辐射周边的作用，还长期从周边吸收资源，使河北处于不利地位。

3.所有制形式以国有制企业为主。国有企业比重较大，政府参与程度高，市场化发展进程慢，资源配置方面行政色彩浓重。这与长三角、珠三角主要以非公有制经济为主，各类生产要素可以更多地按照市场规律来配置而不同。

4.相关产业配套能力差。如北京电子产业规模大，但是其配套生产基地大都选择广东、深圳，河北的配套生产功能远不如广东有竞争力。

综上可得，京津冀三地如果仅通过市场或三地政府简单放权相互协作仍不够，需要更高层次的行政机构来解决，真正达到区域协调。

一是提高京津冀一体化规划的宏观指导性以及广泛约束力。要站在更高层次上，制定适合三地共同发展的正确指导政策。习总书记指出“要明确三地功能地位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题。”一旦经三地政府同意出台某项规划后，就必须不遗余力的执行，还可制定出相关约束文件或执行规则。合理的政策制度和强有力的约束两者缺一不可。

二是疏解北京地区的非首都核心功能，不能任由事业单位及相关企业自行执行，要有外部监督，需要主管部门制定外迁行业、部门相关标准，促使外迁的顺利进行。创新产业转移的新机制，建立产业转移园区，吸引更多企业走出去[3]。

三是在政府干预下京津冀三地摆脱政策、资源、人才等不平等现状，有利于促进三地更健康、顺畅地发展。

四、长三角区域一体化对京津冀协同发展的启示

针对上文对京津冀发展中存在的困难，以及京津冀三地自身的一些特点，结合长三角区域经济一体化的发展过程，可以得到以下几点启示:

1.三地政府、社会组织间应成立整体性、多层次、良性的合作治理模式。加快京津冀一体化必须打破行政壁垒，构建一个整体性的跨界治理行政机构，这也是长三角经济高速发展带来的一个重要启示。与长三角相比，京津冀各区域之间的行政监管相互割裂，没有形成一个协调的整体，各区域政府仅仅以自己区域的利益最大化为导向和目标。统一机制的缺失使得各区域行政主体在经济政策、产业布局等各方面变得无序、混乱及缺少规划，与京津冀整体的发展要求相背离。要改变这种局面，必须由中央政府牵头，构建统一的行政机构，以实现京津冀区域政策、法规及经济发展的统一和协调。

2.区域之间的利益分配。京津冀不同区域之间，由于地理位置、政治地位及经济基础等各种原因，在京津冀一体化的框架下各自的利益也是不一样的。要顺利推进京津冀一体化，建立统一的利益分配机制，实现不同区域之间合理的利益分配十分必要。目前北京与天津经济的快速发展极大地牺牲了河北省的经济利益，因此在实现区域的协同发展上，北京与天津应对河北给予相应的利益补偿，包括经济、环境等各方面。在此基础上，要明确各个区域自身的优势与定位，发挥比较优势，相互支援。具体来说，京津冀各地区产业发展水平不一样，产业结构差异较大，各地区都有自己的优势产业与短板，因此相互进行产业互补的空间极大。通过明确的分工协作，既可以加强各区域经济上的联系，形成京津冀产业链，又可以进一步协调各区域的利益分配。

3.完善基本政策、基础设施的建设，支持三地人口之间的自由流动。劳动力是重要的生产要素，劳动人口的自由流动是市场化经济的重要标志之一。人才的自由流动是京津冀协同发展的重要支撑，有利于减小京津冀区域之间的经济发展差距。因此，一方面，在京津冀区域之间的户籍、医疗和社保等人口政策要做到协调和完善，乃至对高级优秀人才实行自由落户的政策，都是加强人才流动的有效手段[4];另一方面，加强京津冀落后地区的基础设施建设，尤其是交通设施的完善对于京津冀一体化有重要的意义。地理位置上看，京津冀各城市距离较近，但相互之间的高铁与高速公路建设与长三角和珠三角相比仍然十分滞后，交通运输的便利性、快捷性及一体化建设需要加强。

4.加快推进“园区共建”。建设物流园、科技园等产业园区是京津冀协同发展的重要一环，产业园是产业集群的主要形式之一，有利于快速实现产业规模效应，促进产业竞争力的提高。京津冀通过共同建设产业园，可以加强各区域资源共享、人才流动及企业合作等等，为三地间共同发展提供良好基础，并促进各区域的合作，进一步巩固区域之间的经济利益联系。

[1]许文建.关于“京津冀协同发展”重大国家战略的若干理论思考——京津冀协同发展上升为重大国家战略的解读[J].中共石家庄市委党校学报，2014(4):14－19

[2]马健.市场力量还是官场力量?——京津冀一体化角力[J].中国储运，2014，(7):94－95.

[3]冯俏彬.京津冀一体化，需要政府与市场齐发力[J].金融经济:市场版，2014，(11).

[4]王小广.市场壁垒广泛存在京津冀产业优化症结破解[J].人民论坛，2014，(10):40－41.