公共管理学的内涵演变与发展

吴 燕

(1.西安财经学院，陕西 西安 710061;2.陕西师范大学陕西 西安 710062)

公共管理学属于一门跨学科综合性学科，探讨其学科定位以及管理学与公共管理学之间的联系较为重要。从语义的角度分析，管理学与公共管理学必然存在差别，而公共管理学与管理学从内涵和发展的角度看又有互相汲取、超越的关系。任何事物的发展必然是一种螺旋式的进程。从历史发展的角度对管理学到公共管理学之间的革新、发展进行探究，对于新时期的公共管理实践具有积极意义。管理学是公共管理学的孕育学科，公共管理学必然不能全盘吸收，对二者之间的联系以及新时期的公共管理发展等重大问题，尝试从历史角度考量二者的渊源关系、发展方向等，是具备实践价值与意义的。

一、公共管理学与管理学的区别与联系

管理行为本身是一种历史悠久的人类行为，但是，至今对于管理不同的学者仍然有不同的理解和主张，比如，管理是一种决策;管理是一种计划、控制职能;管理便是对人类和物质资源的调配等等。管理学者埃尔森汲取了部分管理学的观点，认为管理主要包含三个方面的职能，分别是管理内部构成要件、外部构成因素和战略。

就一般的管理学观点而言，管理是在组织与组织环境互动过程中发挥计划、组织、协调、控制等职能，调动组织各项有效的内部资源以及外部资源，最终实现组织的目标，并促进组织外部环境和组织内部环境互相之间的协调均衡。因此，管理学的学科定位就是对管理行为的系统研究，探索管理行为的一般内在规律。

公共管理作为一个独立词汇出现在20世纪的30年代，其作为独立的研究领域出现则是20世纪70年代的事情。公共管理学科是在新公共管理运动的条件下产生的，它是对巳有的公共行政学的扬弃与发展。有学者认为公共管理学是公共行政学一种低层次的技术行为，也有学者从语义学的角度认为公共管理和公共行政二者只是同义反复而已。

对于公共管理的概念，当前仍然没有提出一个较为清晰的定义。佩里等学者认为公共管理只是一种新的管理途径，主要的功能是从一般的传统行政范式形成的综合性工具。而加里森则是认为公共管理是对行政学科边际整合，也就是对财务管理和人力资源管理配合政治资源的信息进行整合，是一种管理学的计划性整合。莎菲利兹等人认为，公共管理能够把相关的政策以及理念转化成为具体的技巧以及技术等。布里顿认为，公共管理本身和社会科学概念之间存在各种程度的联系，其目的仍然是探究实践性方法和技巧。综合各学者的观点来看，公共管理相对比较重视管理实践，而且重视问题的发现及解决，以问题作为其发展的导向。公共管理本身就是一种管理行为，这一行为从性质上看和管理学本身有着千丝万缕的关系，但公共管理的实践都是基于一般的管理学而又与非公共权力区分开来，因此，公共管理的特性就是其公共性，这也决定了公共管理有着和管理学不同的学科特质。

管理学和公共管理之间存在互相汲取的关系，但是在互动的过程当中也是分野而生的，也正是这样的一种互动的过程催生了公共管理学特定的学科定位和导向。公共管理学作为独立学科而言，其研究的方法和理论方面的结构仍然处于逐渐形成的过程之中，需要在研究实践当中更加精致化。

二、从管理学演进到公共管理学:汲取及超越

(一)对于效率的追求:二者共同的价值取向

资本主义国家在19世纪完成了自身的资本原始积累，在19世纪末进入了托拉斯等垄断型资本主义阶段。虽然资本主义在其发展中创造出了巨大的生产力，但是伴随着生产力的发展，严重的社会矛盾随之产生。而管理学的发展主要就是解决这一方面的社会矛盾，关键是对社会生产提供更多的效率支持和解决思路。在这样的过程中，以管理学家泰勒为主要代表的科学管理对于这一时期的工业发展产生了深刻的影响。

泰勒围绕生产力效率提升的问题进行研究，从生产者的各个工作环节入手，从工作的时间、工作的环境等采取标准化的研究方式，进而提出了科学的工作定额方式，并且限定科学的标准工具。泰勒认为工人应该在标准化的作业环境当中开展，并且采取激励性的薪酬制度，鼓励员工在生产单位内发挥自身的生产潜力，提升劳动生产率。科学管理提出了一种标准化的观点，并且对此后管理学的发展产生了深刻影响。

与标准化管理等观点同时发展起来的还有关于公共管理的观点。公共管理领域的研究者对于政府职能的专业化及其扩大的问题进行深入探究，并围绕政府的行政运行问题展开了管理学方面的考量。伴随着社会生产的发展，政府的行政职能也逐渐复杂起来。过去的行政机构往往是少数人控制，但是随着管理越来越复杂，大批人员进行主管已成为常态。因此，过去的行政管理理念已经无法满足逐渐膨胀扩大的行政机关的实际。传统的公共管理理念是朴素的、碎片化的，无法对不断扩大的行政公共事务领域提出有益指导，因此，公共管理的系统化和科学化有重要的现实价值。科学管理提出了效率的分析方法，它是人类与组织结构之间的典型结合范式。公共管理也关注到这一方面，即是对于政治行为当中的不确定因素进行抽离，进一步追求行政机关的行政管理高效性。

威尔森在其行政学著作中提出了对于独立的公共行政学形成的思考，认为独立的行政科学能够促进行政和政治思维的分离，将行政管理作为一项技术性活动。这也是后期一些行政管理学的研究者提出“技术官僚”概念的原因。因为行政管理是具备通用性的，某一领域的承接工作需要一些人员提供公共服务，但是政治却具备特殊性，政治本身是一些政治家提出个别政治主张的思想和行为活动，所以在威尔森的观点中，行政管理的目标与执政党的目标是一致的，但是政治不需要直接干预具体的行政行为，特别是在社会服务等方面，这能够大大提升公共事务服务的水平。

行政事务和政治事务的二元区分在威尔森之后得到了进一步的演绎。在很多政权模式中，国家的意志与政府的执行能力二者存在明显的功能区别，这种功能区别可以理解为上层建筑的政治功能和行政功能。因此，依弗兰克的观点，行政本身就包含司法、商业引导行为等具体的工作，行政本身是为社会各个层面的人士提供公正的服务，这种服务也需要纳入效率之中，这也就是行政效率的体现。被赋予效率概念的行政服务行为就进入到技术的衡量当中，也就是政治通过民主进行决策，而行政通过标准加以执行，二者在目标上是一致，但各自具备功能定位。这表明，公共管理学已经发展出效率的观点。这一点和各种所有制企业的效率管理、标准化管理的价值取向是一致的。

(二)公共管理学与管理学的学科演进

公共管理学显然是从管理学的母体中产生的，但在公共管理学的发展中，二者有密切的联系，又存在客观的学科抽离状况。公共管理学是针对公共事务管理进行研究的一门科学，因此，与管理学逐渐产生了区别。

新公共行政学的研究者则是针对公共行政本身，缺乏一定的哲学框架，在具体的实现过程中也缺乏指导思想，认为新公共管理学应该从效率的层面转移到对社会公平的重新关注，并且把社会的公平性作为考察公共事务部门的一项重要的根据。虽然这样的一种发展能够促进公共管理学逐渐形成哲学的框架，但实际上公共管理学仍然没有实现理想的成长。特别是在20世纪60年代这一新公共行政学观点提出后，更多传统的公共管理学者仍然认为效率对于行政部门是至关重要的，而且认为公共行政管理的价值就在于高效地运转，特别是美国的公共行政部门尤为重视效率，因此，在社会公平概念刚刚提出时，公共管理学并没有和传统的管理学产生真正的分野。

公共管理学的社会公平价值观，最终在官员的民选过程当中逐渐受到公共管理学研究者的关注。因为文官系统的职位任免，并不能够用单纯的行政命令来实现，虽然行政命令能够让文官系统任免更加高效，但实际上非公平选拔的文官其最后的行政效率是十分低下的，负责社会服务的技术型文官应该通过合理的形式进行选拔，这一点也正是社会公平的题中应有之义。即便如此，社会公平价值观并没有纳入到公共管理学的哲学思想中，因为公共管理学在学科形成的过程中，仍然侧重对政治伦理以及标准化问题的思考，因此，社会公平观点并没有形成一种具体的方法论，对公共管理学科的影响仍然是有限的。

由此可以看出，公共管理学虽然已经发展出自我的学科意志，但这种学科意志并没有完全苏醒，尤其是在从管理学母体中抽离独立的形式上，公共管理学还缺乏真正的独立的核心，仍然对管理学的基础存在一定的依赖。学者在批判公共管理学缺乏独立性的同时，也认为企业的管理模式能够对行政管理提供一些积极的帮助，特别是绩效考核、层级控制等，能够对权力均等化的现象进行反对，从而保障行政机关的高效率。

三、公共管理学的发展:公共管理学对管理学的扬弃

行政机关并不是单纯的低成本以及高效率产出的企业，因此，对于公共管理学而言，传统管理学的理论必然被扬弃，公共管理学必须处理行政机关特有的技术问题。对于公共管理学当前所出现的管理主义倾向，实际上很多学者已经开始思考如何进行合理的扬弃，重新塑造科学的公共管理学学科体系，并且凸显公共管理学的公共性质。因此，公共管理学对管理学的重新审视和批判，能够让公共管理学逐渐发展出独立的学科意志，从而更有针对性地对公共管理行为提出理论支撑。

(一)公共管理对公共利益的回归

公共管理的服务对象应定位于公共事务，而公共事务的本质就是对公共利益的维护。当前，对于公共利益的定义从本质上仍然是不清晰的，这也就很难在公共管理学的科学范畴中对其进行具体化的操作。公共利益不同于企业营利，不具备标准化的特征。企业营利通常可以采用货币形式进行表现，例如，传统的资产以及新兴的品牌价值，都可以采用这种形式表达。而公共利益并不能够进行直接的市场兑换，往往是一种无形的观念，更会随着行政区域的变更而产生变化。所以，公共利益并不是一种具体的服务项目，而是公共管理学的精神与价值追求，其本质的推动力是公共管理部门对于公共事务负责的态度。仅凭管理学的效率至上观点，并不能完全解决公共管理问题。因此，公共管理学的价值评估尺度并不是纯粹从效率高低进行出发，关键在于政府的服务对象以及服务定位等问题。因此，从新公共管理开始走向效率至上的观点后，对公共利益价值观的回归是公共管理学重新找回使命的重要支点。

(二)公共管理的主客体塑造与定位

对于公共管理而言，实现公共利益的主体不仅是行政机关，而是一个复合型的治理网络。这种治理网络的主体塑造以及定位，是公共管理学未来发展的一个重要转型。传统的政府单一治理公共事务、实施公共管理的模式已经逐渐显现出疲态，现今出现了公民、第三方的非政府组织以及企业等更多个体与组织的介入，从而呈现出公共管理的复合主体格局。一个互相之间可以分享权力以及进行功能补充的公共管理格局是公共管理发展的重要趋势。产生这样一种系统结构化的管理结构，也要求传统的公共管理学不能纯粹在管理学的基础上停留，而应该有自身的学科意志。

同时，公共管理的服务对象定位于社会公共事务，也对公共管理学科发展提出了一些新的学科探索路径。公共事务不能如同企业的事务一样采用标准化进行管理，其在管理上的技术以及方式具备特殊性。公共事务所接触的广大人民群众，其意识、情感以及文化程度不同，对于政策的自我理解能力不同，因此，公共事务管理相对于企业事务管理而言，不仅仅在内容上有所差异，在管理方法上也存在客观的分野。公共管理在对公共事务介入的过程中，更需要采用柔性的手段，这也表明了公共管理必须发展独特的管理艺术。

综上，虽然公共管理学已有较长的发展历史，但对于公共管理学的独立学科研究范式仍处于起步探索阶段。基于公共管理学和传统的公共行政学之间仍然存在继承的联系，公共管理学在可预期的发展过程中将会逐渐形成自己的方法论和理论体系。从广义的角度分析，实现科学公共治理的目标，需要公共管理学形成一个新的理论体系，需要其基于历史任务与现实使命，对公平以及效率进行重新整合，并且鼓励公共管理实践围绕实现公共利益社会价值观的目标发展，这也是公共管理学科经世致用的重要社会使命。

［1］安俊美．公共管理学研究方法阐释与探索［J］．内蒙古财经大学学报，2013(1).

［2］蔡听霖．公共行政与公共管理以及公共行政学与公共管理学的思考［J］．卷宗，2013(6).

［3］李德昌．管理学基础研究的理性信息人假设与势科学理论［J］．管理学报，2010(4).

［4］罗珉．中国管理学反思与发展思路［J］．管理学报，2010(4).