论事业单位公共财政资金内部控制

俞 江

（环境保护部南京环境科学研究所 江苏 南京 210042）

财政拨款事业单位作为国家公共管理服务系统中的一个重要组成部分，财政拨款事业单位本身必须通过有效手段规范使用财政公共财政资金，完成社会公共服务任务。财政拨款事业单位内部控制制度是保障其正常运行，实现资金有效利用的最基本的手段和方法。2014年1月1日起实行的《事业单位内部控制规范（试行）》，在制度上进一步提高财政拨款的事业单位内部管理水平，规范了内部控制行为，加强建设廉政风险防控机制。

一、财政拨款事业单位内部控制意义及现状

（一）财政拨款事业单位内部控制的意义

财政拨款事业单位内部控制制度主要目标是通过制定控制制度、实施措施和执行内部控制程序，完成对财政拨款事业单位经营活动的控制，合理保证财政拨款事业单位的经济活动合法合规，资产安全有效，财务信息真实完整，能够有效提高徇私舞弊和预防腐败的能力，提升对外提供公共服务质量的任务。从内部控制目标来看，一项完整有效的财政拨款事业单位内部控制制度是保障公共财政资金有效性的有力手段，对财政拨款事业单位的长久健康发展起到关键的作用。因此，每个财政拨款事业单位都应该制定一套适合本单位的内部控制制度。

（二）当前财政拨款事业单位内部控制的现状

我国财政拨款事业单位内部控制制度相对落后，很多地方不够完善。由于很多财政拨款事业单位仍然受到计划经济时期经营管理思想的影响，对于现代管理制度下的强有力的内部控制制度的建设不是很重视，不相容岗位由同一个人兼任，忽视对于不同授权的监督作用，“重预算，轻执行”的思想广泛影响财政拨款事业单位的各项工作。财政拨款事业单位内部控制的不完善和缺失很影响公共财政资金在财政体制改革下的有效使用，也阻碍财政拨款事业单位的长足发展。加强完善财政拨款事业单位内部控制制度势在必行。

二、财政拨款事业单位内部控制存在的问题

（一）重视不够，内部控制环境不够规范

对于追求盈利的微观经济主体来说，控制环境的好坏影响内部控制制度的执行。控制环境也对财政拨款事业单位的内控制度的制定和执行同样重要。但是，目前财政拨款事业单位普遍不重视内部控制，尤其是单位领导，认为内部控制不重要，不用管的那么死，制定很多条条框框束缚人，会影响群众的积极性。单位员工也对推行内部控制制度有抵触情绪，多年来的随意性管理一旦被管死，自然心声怨气，进而主观上就忽略内部控制。财政拨款事业单位想建立一套完善的监管公共财政资金的内部控制制度是很难的，关键问题就是财政拨款事业单位本身没有一个很好的推行土壤，缺失一个有利于内控执行的财政拨款事业单位内控文化。

（二）内部控制关键点不明确，控制方法较少采用

财政拨款事业单位对业务流程的关键控制点分辨能力不强或者碍于情面，降低对关键控制点的查找力度，特别是针对公共财政资金使用流程，内部控制设计部门很谨慎的分辨关键环节，设计对公共财政资金使用的控制活动，例如日常经费花销，办公设备的采购，政府机关中财政拨款的事业单位采购等财政公共财政资金使用的关键部分，制度设计人员会因为是某些领导主抓的事项而减少对控制点的控制活动设计，在审批流程上，缺少设计必要的审批程序，导致整个内部控制制度不完善，无法实现公共财政资金使用的规范性和合法性。

（三）预算管理尚有改善空间

公共财政资金使用的起始端是预算的编制，一个合理的、科学的预算会减少财政资金的浪费，提高资金的使用效率。财政拨款事业单位在制定预算时，缺失对预算编制的审核控制活动，只看重预算规模的编制，努力争取向财政多申请拨款，而忽略项目的实际使用额度。对于预算项目类款项之间的额度分配也都随意编制，没有结合第二年项目资金的使用量。不规范的编制预算，使得公共财政资金的使用产生混乱局面。这个项目预算不足，那个项目预算结余很多，这种情况会经常发生，十分影响财政公共财政资金的使用。

（四）实施内部控制的人力资源投入不足

财政拨款事业单位不重视内部控制，又由于编制有限，普遍存在没有内部审计部门或者由其他部门兼任审计职能，内审功能无法满足定期对财政拨款事业单位内部控制活动的有效性和合理性进行检查。内部审计部门的工作人员素质也参差不齐，内部审计水平有限，缺乏对内部控制制度的了解和分析能力，阻碍了内部控制制度的有效实施。

三、改进财政拨款事业单位内部控制制度执行的对策

（一）提高财政拨款事业单位对内部控制的重视程度

财政拨款事业单位要提高认识，重视建立一个人人了解内控、人人自觉遵守内控的单位文化。提高对财政公共财政资金使用规范性的宣传。尤其是单位负责人，带头学习预算法，参照相关法律和法规，遵守单位的内部控制制度，从思想意识上保证内部控制的有效实施。

（二）完善业务流程中的内控手段

内部控制设计人员要提高对单位整体业务流程的了解程度，仔细查找公共财政资金使用流程上的关键控制点，设计相应的控制程序。特别是对公共财政资金使用的梳理，他关系到财政拨款事业单位能否圆满的完成公共服务任务。对于大额资金的使用必须要经过单位负责人的审批，对于采购环节也要严格按照预算执行，强化对公共财政资金审批单、采购订单，采购合同的审查和备案工作。对于变更公共财政资金使用方向的情况，要设计严密的控制制度规范变更审批流程，保障公共财政资金的合理合法使用，防止资金浪费和贪污腐败行为的发生。

（三）进一步提高预算编制的科学合理性

财政拨款事业单位要强化对预算编制的内部审查力度，在内部控制制度上，加强对预算合理性和可操作性的复核。预算编制是财政拨款事业单位整个经济活动的开始，也是内部控制的关键部位，对预算合理性的严格把关，能够保证预算执行的条理性和有效性。在设计内部控制阶段，改变旧的只注重预算规模的预算编制的观念，设计与业务部门沟通交流的控制程序，合理预计项目的使用金额，在满足履行公共服务职能的同时，节约公共财政资金。

（四）提高对内部控制的人力资源力量投入一项好的制度需要人员来实施，财政拨款事业单位对于公共财政资金的有效监控需要有充足的人员完成对关键节点的内控活动的执行。财政拨款事业单位要结合公共财政资金使用流程上的关键控制点，结合有限的编制人数，合理安排人员在不同岗位的职责。特别是公共财政资金使用的审批、使用，合同管理、采购等环节，要保证不相容职位由不同的人员来担任，提高不同人员对公共财政资金使用的有效监控。另外，财政拨款事业单位也要重视内部审计功能对内部控制制度的完善作用，有目的的培养适合本单位的，能够了解内部审计方法，清楚预算编制，公共财政资金的使用规定和决算编制等方面的综合性内部审计人员，提高财政拨款事业单位整体对公共财政资金使用的监督能力。

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