改革和建立行政事业单位国有资产调剂制度

李平沈蕾

（新疆维吾尔自治区财政厅财政科学研究所 新疆 乌鲁木齐；乌鲁木齐职业大学社科部 新疆 乌鲁木齐）

行政事业单位国有资产调剂是指为满足行政事业单位履行职能的需要，按照国家有关法律、法规和规章制度规定的程序，通过无偿调拨或捐赠等方式为行政事业单位配备资产的行为。财政部门和主管部门应当按照配置标准或实际情况调剂行政事业单位资产；没有规定配置标准的，应当从严控制，合理统一调剂。财政部门与主管部门调剂行政事业单位资产应遵循以下条件：行政事业单位存量国有资产中有闲置资产或超标准配置的资产；调剂的资产确为行政事业单位履行职能所必需，且单位现有资产无法满足履行职能的需要；行政事业单位无法通过与其他单位共享、共用资产获得通过使用该项资产可以获得的产品与服务；通过使用该资产获得的产品与服务无法通过市场购买或者通过市场购买不经济。对于行政事业单位长期闲置、低效运转或超标准配置的资产，原则上由主管部门报财政部门批准进行调剂，必要时也可由财政部门直接进行调剂。行政事业单位需调剂资产时，应当按照规定程序报同级财政部门审批，经审批同意的方可进行资产调剂。

一、资产管理和调剂中的问题

1.行政事业单位的资产调剂社会化程度低

由于长期受自给自足思想的影响，无论一个单位还是一个部门，总希望在自己管辖的范围内各种设施完备、技术指标要高，用起来方便，不用求人；“自有资产自己用、别人和社会也不能用”；在一些单位的做法中，“大而全小而全”的现象普遍存在，引发了大量的重复购置，小到几千元、大到几百万元的资产都有。

2.资产调剂难度大、漏洞多

一些单位由于受“国有资产部门化”、“部门资产福利化”的观念影响，加之现行的资产调剂管理不健全，使得财政部门、单位主管部门调剂资产的难度很大。另一方面，有的单位随意在上下级单位和部门之间调剂资产，调出单位随资产调出而销账，调入单位却不入账，从而形成账外资产；有的单位虽从账上调剂转出账目，但实物资产并未随之转移，仍由原单位使用。

3.不考虑资产使用效率，超标准、大规模购置资产，人为加速资产报废

许多单位不考虑资产的使用效率，高标准、大规模购置资产，豪华装修办公楼、超标配备小轿车、购买高档办公用具，追新潮、赶时髦。对在用资产提前更新，人为加速资产的老化和报废，低价变卖待处理资产，使国有资产流失；另外，有些资产超过当期的使用能力，在缺乏及时维护和保养的情况下，绝大部分处于闲置状态，又额外增加了仓储管理费用；个别资产报废前，没有经过使用，资产闲置率达到100%，资产使用率为零。

4.资产使用环节缺乏调剂和控制手段

在资产使用环节，由于资产形成渠道的多样性，导致资产配置不公平，一些单位出现大量闲置资产，形成了苦乐不均现象。财政部门又缺乏提高资产使用效率的调剂办法和有效的监督机制，使资产的配置和调剂相脱节。

5.资产闲置、浪费与短缺现象并存

在有些地区和部门单位，由于可用财力不足，公用经费紧缺，缺乏正常的办公设备，正常工作常常受到影响；而对富余单位的国有资产横向调剂调拨难，资产余缺配置乏力，资产过剩、占有重置浪费与紧缺并存，资产配置结构不够合理；对资产调剂，基本没有重视起来。因此，改善这种明显的资产配置不公平的现象，资产调剂是一个重要手段，可以提高闲置资产的使用效率，充分利用现有国有资产资源。

二、资产调剂机制内涵

对于行政事业单位国有资产的调出，一定要建立行政事业单位的资产调剂机制，搞好行政事业单位的无偿调拨或捐赠工作。没有资产调剂机制就无法通过存量调整来合理配置资源。因此，建立资产调剂机制十分必要。另一方面，从国内资产调剂的实践与国外成熟经验来看建立规范的行政事业单位国有资产调剂机制也是很有必要的。建立调节机制，必须明确资产调剂管理主体、资产调剂程序、资产调剂形式、资产调剂范围、资产调剂对象等内容。

1.资产调剂的管理主体

从行政事业单位国有资产的资金来源、所有权以及财政部门作为行政事业单位国有资产管理部门的职能定位来看，决定了各级财政部门是同级行政事业单位国有资产调剂的管理主体，主管部门可协助财政部门作好有关工作，同时在财政部门授权范围内承担资产调剂工作。

2.资产调剂程序

资产调剂可以采取以下程序：行政事业单位应及时将闲置资产信息上报财政部门或主管部门；由需要资产的行政事业单位提出申请，财政部门或者受托主管部门对申请进行审核后，根据其他行政事业单位资产闲置状况统一进行调剂；各单位不得自行进行资产调剂。行政事业单位需要新购新建资产时，首先应从现有的存量资产中的闲置资产中调剂，充分利用现有资产存量满足部分增量资产的需要，防止资产的重复购置和浪费。

3.资产调剂形式

资产调剂的形式主要有同系统部门行政事业单位之间资产调剂、同级部门之间行政事业单位资产调剂、跨系统部门行政事业单位资产调剂、上下级单位之间资产调剂、跨区域资产调剂等，资产调剂制度要对各种调剂形式的应用条件做出规范性的规定。

4.资产调剂范围

财政部门在进行行政事业单位国有资产调剂时，一般原则上应在同级政府辖区范围内的行政事业单位之间进行，也可跨区域进行车辆、办公设备等可动资产调剂。

5.资产调剂对象

行政事业单位国有资产调剂对象主要是：行政事业单位长期闲置资产、不能有效利用资产、超标准配置的资产等。

三、建立行政事业国有资产调剂制度

资产调剂是提高国有资产配置效率的有效手段。在完善行政事业单位国有资产一系列配套管理办法之外，还需要找出国有资产有效的管理方式、确定合理的管理权限来进行资产的调剂。要建立行政事业单位国有资产调剂制度，制定《行政事业单位国有资产调剂管理办法》。运用拍卖、联营、租赁等形式实现资产的流动，盘活存量资产，采取激励与惩罚措施相结合，促使资产占有使用单位及时清理闲置资产，在行政事业单位国有资产不计提折旧的情况下，最大限度地提高行政事业单位国有资产的使用效率。为了保证资产调剂的公开公平，应通过资产处置管理中心，以集中处置调剂方式为主；拍卖和调剂应作为行政事业单位国有资产产权转移的重要方式；对于管理维护成本过高、价格昂贵、使用频率较低的固定资产即可予以调剂或可采取多家单位共同使用的方式，提高资产使用效益。

从理论层面上看，要从实物管理和价值管理考核两方面着手进行行政事业单位国有资产的调剂使用制度建设，强化行政事业单位国有资产调剂的管理。对实物管理，要确保资产的安全完整，有效地对资产进行完整登记和统计；从价值形态上加强对单位资产调剂使用情况的考核，结合财政资金支出和单位收入管理，确定考核指标，同时通过经费支出约束进行有效地管理和控制。这种制度有助于政府和国有资产管理部门管好各行政事业单位的国有资产，杜绝浪费，提高资产使用效率。

从现实情况来看，目前行政事业单位积压闲置资产比重相当大，因此，对行政事业单位需要新购和新建的固定资产，首先从现有存量国有资产中调剂，其次再考虑购置新的固定资产。为此，国有资产管理部门要努力争取地方政府的支持，在对行政事业单位资产进行全面清查的基础上，开展闲置资产的申报、登记和评估定价，在采取必要的行政手段的同时，也可按照有偿转让的原则委托中间机构进行调剂，促进行政事业单位资产的优化组合。在实行国有资产调剂的过程中，行政事业单位应按照相关部门的要求定期报告国有资产的管理、作用状况，相关部门要对其进行监督和检查，以确保行政事业国有资产调剂制度的落实。

四、重点推进资产调剂管理信息化建设

建立资产管理信息化网络系统是加强行政事业单位国有资产调剂管理的重要基础，同时对资产购建、使用、配置、处置全过程管理中也具有十分重要的作用。行政事业单位可随时随地将自身对资产的需求与闲置资产情况通过资产信息管理网络发布，资产调剂管理部门可利用信息网络及时掌握行政事业单位的资产需求和供给信息，并进行资产调剂，实现对行政事业单位国有资产的重新组合与配置，最大限度地发挥资产的效用。

建立统一的行政事业单位国有资产信息化管理系统。为了方便灵活地完成国有资产数据的上报、审核、查询汇总过程，减轻各级业务人员的工作负担，提高工作效率，节约人力物力，缩短各个环节的工作时间，须开发出新的、符合业务实际操作的全国国有资产管理信息系统。统一开发行政事业单位国有资产管理系统软件，制定全国统一的行政事业单位国有资产信息化管理体制，建立一整套全国行政事业单位国有资产的基本数据库，完整反映中央和各省、地、县行政事业单位国有资产的存量和增量动态情况。

建立行政事业单位国有资产调剂信息化管理，是及时掌握和了解各个主管部门和行政单位及事业单位占有、使用国有资产情况的一种非常有效和快捷的途径。可对行政事业单位国有资产调剂的管理和决策提供基础数据和有效依据；可为部门预算编制提供存量资产的数据；通过资产的使用效率分析，可发现闲置资产的数量与分布。通过计算机和国有资产管理信息系统软件等实现对各行政单位和事业单位的国有资产登记数据（国有资产具体实物情况、具体价值情况等）层层上报、审核，实现财政部门对主管部门以及各有关行政事业单位资产情况的完全快速查询、完全汇总和详细分析工作。

开发出符合实际的行政事业单位国有资产管理信息化系统，可以通过信息技术规范国有资产管理，减轻工作强度和改进工作手段，通过计算机管理系统和网络管理系统实现数据的层层上报、审核和复杂的、庞大的数据汇总，提高资产调剂管理工作效率。在资产调剂管理手段上实现创新，充分利用现代信息技术，建立行政事业单位国有资产管理信息系统，为日常资产资产调剂管理工作的高效化和规范化提供强有力的技术支撑。改变以前事实上的资产部门和单位所有、各自为政的状况，确立资产所有权和资产调剂权归财政集中管理，资产占有、使用权由单位依规章制度分管的新型资产管理方式。在行政事业单位国有资产调剂管理体制改革的总体思路上，以信息化手段为依托，以规范化管理为基础，实现资产的高效运用。在信息化建设上，通过建立行政事业单位国有资产信息管理体系，为资产调剂日常管理工作的高效化和规范化提供有力的技术支持手段。

利用信息化手段加强行政事业单位国有资产调剂管理。一是加强行政事业单位调剂资产的账和卡信息化管理、实物信息化管理、统计报告信息化管理等；二是建立资产调剂管理责任制。把资产调剂管理的具体任务分解到人，并与个人利益挂起钩来；三是建立行政事业单位国有资产调剂管理考核制度。从行政事业单位国有资产管理的目的出发，针对调剂管理中存在的问题，选取一系列指标建立起比较完整的考核指标体系。考核指标中应该包括资产完好指标、资产管理情况指标、资产利用率、资产超标率、资产闲置率、公众满意度、社会效益率等。

五、加强资产使用的调剂管理工作

在行政事业单位国有资产使用环节建立资产调剂制度，实行资产使用权动态管理，改变现行体制下国有资产一旦交付行政事业单位使用，就不再变动使用权或使用者的做法，对国有资产依据各单位的实际需要与实际占用情况，本着“合理、节约、有效”的原则适时进行调剂，这有利于利用现有的资产存量满足增量需要，盘活行政事业单位存量国有资产，提高国有资产使用效益，节约财政支出。对闲置资产和利用率低的资产如果不能及时向需要这些资产和能够发挥这些资产应有作用的领域转移，就是对资产资源的浪费。强化政府行政事业单位国有资产的调剂管理，是优化资产配置的有效途径，也是提高国有资产使用效益的重要手段。

目前，很多部门和单位行政事业性国有资产数量可观，但是仍有一些资产闲置，没有得到充分利用，调剂余地还很大。为此，要进一步加强行政事业单位资产占有权和使用权动态管理，摸清存量资产家底，通过行政手段和市场实现资产的合理流动，将资产及时转化为有效资源，减少存量资产的闲置和浪费，实现国有资产保值，提高国有资产使用效率。因此，应建立完善的行政事业单位国有资产调剂制度和办法，对一些长期闲置不用和超标准占用的资产及出租、出借的固定资产，由政府有关部门按照规定的标准进行调剂。

国外对资产配置的顺序：调→租→购→建。如：巴西联邦政府各部门不动产的购置，均须报经联邦资产秘书处审核、批准。联邦资产秘书处对各部门资产购置的申请，一般是按照调剂--承租--购买的程序研究解决。一个部门要想购置房地产，首先向联邦资产秘书处发函提出需求，若在联邦资产秘书掌握的资产中有空闲资产，则直接调拨给该部门使用；若无空闲资产，由联邦资产秘书处出具无法调剂的证明后，该部门可通过租或购买的方式解决。部门在购买房地产时，可先自己进行寻价，找到合适的，报联邦资产秘书处，由该处派出专业人员进行价值评估后，授权该部进行购买；购买后，交予联邦资产秘书处入账。

传统的资产调剂由于规模小、调剂管理不规范，限制了资产调剂作用的发挥。社会资源只有在合理流动下实施有效重组，才能充分发挥资产使用效益。近几年，各地积极探索资产调剂方式，促使闲置资产在区域内合理流动与重组，通过采取政府无偿划转或有偿转让两种方式，将行政区域内的闲置资产充实到需要的行政事业单位，既减轻了财政负担，又优化了资源配置。国内陕西安康、黑龙江安达等地政府采取行政手段，彻底打破单位资产部门分割的格局，建立了资源有效调剂制度。如陕西安康市通过统一管理国有产权，调剂整合办公资源，集中建设行政中心，加快了国有资产的整合步伐，调节了单位资产占有水平，使国有资产配置趋于合理，为无办公用房的行政事业单位调剂解决了办公用房，使各单位的办公条件将得以全面的改善和提高；黑龙江安达市统筹安排，结合城市规划和基础设施建设的需要，对一些面临拆迁的行政事业单位，用接收的办公大楼调剂单位办公用房，优化配置了办公用房资源；目前很多学校或者科研机构资产调剂工作开展地比较好，也可以借鉴学习。

在主管部门和单位实际调剂管理工作中可采取，起草主管部门和单位资产调剂使用管理办法，以针对房、地、车和大型设备为主，作为行政机关和事业单位资产调剂办法，要规定一整套调剂的实施办法，力求做到能调不买。建立相关资产信息系统，推行电子政务，争取闲置资产可以做到网上查询，有调剂需要的单位可以根据网上的信息申请调剂。无正当理由不服从调剂的单位，其相关资产购置将无法通过资产管理部门的审批，也就无法列入单位的部门预算和财政部门的预算。