关于兵团新型城镇化发展的若干思考

闻 华

（新疆兵团第三师42 团机关，新疆 喀什 844000）

兵团作为党政军企合一的特殊组织，是一个准军事化实体，担负着党和国家赋予的屯垦戍边职责［1］。长期以来，按照党政军企合一体制进行管理，军垦特色十分明显，维稳、戍边、兴疆是兵团的核心任务。2010年第一次中央新疆工作座谈会明确指出：支持兵团向城镇化、新型工业化、农业现代化“三化”方向发展。着眼于推进城镇化，增强石河子等城市经济实力和城市功能，在战略地位重要、经济基础较好、发展潜力大的兵团中心垦区团镇增设县级市，并纳入国家城市规划建设体系。这充分说明国家对兵团地位的高度肯定，在兵团与自治区既高度融合又相对独立的特殊环境下，就要求兵团城镇发展要主动融入新疆城镇体系规划，把城镇化作为兵团调结构、转发展的首要任务，增强兵团的凝聚力向心力，提高维稳戍边的能力。遵循城镇化发展一般规律，实现由“屯垦戍边”向“屯城戍边”的转变是兵团新型城镇化发展的战略选择。

一、兵团城镇化发展的现状

兵团现有14 个师（含8 个市）、175 个农牧团场和1600 多个工、交、建、商企业，13 家上市公司。兵团14 个师分布在新疆的13 个地、州、市，师部是各师政治、经济、文化、教育、交通、物流中心。其中175 个农牧团场分布在新疆14 个地、州、市级83 个县中，构成一种自身在地域上相对分散，同时又与地方高度融合的分布格局。175 个农牧团场有着不等的土地和人口规模，有着不同的区位和发展条件，但有着一个共同点，就是都有一个团部［2］。团部是各团场政治、经济、文化中心，团部在团场的发展中，逐渐发展成为团场一级垦区的中心城镇。目前，从团场人口规模看，兵团175 个团场中，团部人口超过1 万人的有24个，5000－10000 人的有34 个，2000－5000 人的有67 个，少于2000 人的有50 个，多数团场的团部在当地已经具有中心镇的规模，其余团场团部也已成为当地的一个集镇。随着城镇化的发展，兵团现有八市七镇，2004年以来，兵团按中央文件精神参照石河子模式在各师建市，先后建立了五家渠、阿拉尔、图木舒克、北屯、铁门关、双河、可可达拉等7 个自治区直辖的县级市及北泉镇、金银川镇等7 个建制镇，是兵团履行屯垦戍边、维护新疆稳定的重要经济支撑。

二、兵团城镇化发展存在的问题

（一）人口流失严重，经济地位下降

近年来兵团人口增长缓慢，甚至出现负增长势头，人才流失问题比较严重，影响了兵团承担的维稳戍边兴疆历史使命。人口减少、人才流失很重要的原因之一是兵团城镇化发展滞后，难以吸引人才，不利于二三产业发展和提供就业机会。兵团经济地位和人口比重持续下降。兵团在新疆的经济地位从1985年的占比为17.9%下降至2010年的14.2%。2008年以来，兵团总人口出现负增长，占新疆总人口的比重从1980年的16.3%下降至2010年的12.0%。兵团人口经济地位下降原因主要是第一产业占主导地位，附加值低，非农产业发展缓慢；兵团职工主要以从事农业为主，长期居住在团场和连队，城镇化质量有待提升。

（二）城镇规模小且功能设施不完善

兵团城市和兵地共建城区已成为兵团城镇化主要载体。由于受到兵团团场大多分散、交通区位相对较差、绿洲面积相对较小等空间分布因素影响，兵团城镇规模发育相对较小，城镇功能服务配套设施不完善，居住环境较差。这是兵团人口外迁、人才外流、素质下降的重要原因，也是当前急需解决的重要问题。

（三）产城融合发展迟缓

兵团农业经济发展面临水资源的约束越来越突出，难以持续扩大规模。目前兵团已经有8个设市城市，其他师部城区、团场由于城镇管理功能不完善，发展二三产业的条件受到一定限制。由于缺乏城市支撑，农业产业链条无法进一步延伸，工业和服务业无法提升水平，仍然停留在较低层次，“三化”发展还不够同步。

（四）城镇化区域发展不平衡

总体来说，兵团城镇化高于全疆水平，工业化低于全疆水平。受交通区位、自然环境等条件的影响，各师、团经济社会发展水平之间的差异较大。2012年，兵团72.1%的经济总量和68.6%的人口集中在北疆；兵团北疆地区城镇化率为53.5%，高于南疆11.66 个百分点。兵团的176 个团场分布在自治区83 个县市，分散在大大小小50 多块绿洲上，兵团城镇呈现西多东少、北多南少、两周一线、大分散小集中的分布格局，围绕两大沙漠边缘分布，边境一线团场38 个，边境二线团场20 个，天山北坡及北疆沿边地区团场分布较为密集，南疆、东疆兵团团场数量少、规模小。

三、兵团新型城镇化存在问题的原因分析

（一）特殊体制

兵团是党政军企合一的特殊组织，具有集团化组织优势。但由于缺乏二三产业支撑，造成部分地区团场城镇的活力不足，除了设市城市外，兵团的师部城区和团场均没有完善的城镇管理权限，制约了城镇发展建设，是不完全的城镇化。另外，团场行政管理体制与城镇化快速发展的要求还不相适应。兵团城镇发展基础差异很大，类型多样，对于不同类型的兵团城镇需要通过不同路径方式实现城镇化目标。

（二）兵地管理体制和协调机制有待理顺

兵团团场空间分布呈现出“大分散、小集中”的特征，加之担负着维稳戍边的特殊使命，必然要求兵团采取集中与分散、就地与异地城镇化相结合的空间推进模式。兵团各师与驻地各地市州在共建城区、开发区等方面积极探索兵地共建的管理模式，但双方在用地权属、利益分配、城镇协同发展等方面仍存在着一些矛盾和问题［3］。

（三）推进城镇化发展的机制不健全

兵团城镇化规划建设模式单一，特点不够突出；存在重单个城镇建设轻区域统筹发展的问题，造成团场城镇化建设“一般粗”、“小而全”、“小而散”；各团场“画地为牢”，各自为战，集群、互补、融合发展意识不强，区域发展优势没有充分发挥。

四、推进兵团城镇化发展的对策

（一）加快现有城市“扩容、提质”，大力培育垦区中心城镇

要以吸纳人口、聚集产业为重点，重点发展优势产业，壮大经济实力，培育和增强城市的辐射带动能力，提高城镇化质量，发挥区域政治、经济、科技、文化中心作用，加强与周边地区的融合；要积极推进“扩容强市”工作，拓展发展空间，推进区域统筹协调发展，提高现有兵团城市的空间聚集竞争力，积极发挥城市对团场城镇化的带动引领作用。

把垦区中心城镇作为完善新疆城镇体系、促进兵团城镇化协调发展的重要节点，全力支持，加快发展。垦区中心城镇按照小城市标准进行建设和规划管理。按照发展条件优良、功能与地方城市互补、距离现有中心城市适中等原则，对战略要地、发展条件成熟的垦区中心城镇作为近期设市工作的推进重点，应积极创造设市条件。

（二）更加注重公共服务，因地制宜推进团连居民点的建设

加快特色团场城镇的发展。结合团场资源禀赋，重点在战略支点和产业发展重点团场城镇，大力扶持特色团场城镇发展农产品加工、纺织、商贸物流和旅游服务业等具有发展优势的特色产业，实现集中发展。因地制宜发展一批农副产品加工型、口岸贸易型、城郊卫星型、旅游观光型特色城镇；同时不断改善城镇环境，完善基础设施，使之成为宜居、宜业、宜游的特色小城镇［4］。

中心连队居住区是垦区城镇化的重要组成部分，既是提高兵团居民生活质量、转变生活方式的重要场所，也是发展经济并为生产作业点提供服务的重要基地。中心连队居住区要完善水、电、路、气等基础设施和商业、文化、教育、卫生等公共服务设施合理布局，提高人居环境质量。

（三）创新兵地协调体制，努力推进兵地共建城镇协调发展

按照“共建、共享、共赢”的原则，推进兵地共建城区或开发区建设，推进兵团城市、团场与地方城镇分工协作，实现错位发展，推动各师融入驻地各地州市经济社会的发展建设。推进喀什、霍尔果斯特殊经济开发区兵团分区建设。充分利用喀什和霍尔果斯特殊经济开发区的发展机遇，发挥兵团和地方各自优势，按照统一规划、分别实施、兵地共赢的原则，推进特殊经济开发区兵团分区的建设，使之成为兵地共建、协调发展的典范。

完善机制，推进兵地共建城区或开发区的建设。不断探索长期稳定的兵地协调机制，进一步推进第七师天北新区、第五师博东新区、第九师朝阳新区、第十三师大营房城区等已有兵地共建城区发展完善。创新机制，发挥兵团优势，在和田、阿克苏、乌鲁木齐等战略节点城市，探索兵地合作、共建城区或开发区的新模式，实现兵地共融。

（四）推进产城、产镇的深度融合，加快推进兵团新型工业化

根据资源、地缘和产业基础，因地制宜发展城镇工业、商贸、旅游文化、科技研发等产业，加快各个现有城市和垦区中心城镇的产业体系构建，大力推进新型工业化发展。坚决防止产业园区与城镇建设相互脱节的现象，积极推进产城、产镇一体化融合发展［5］。

（五）加大对南疆、边境团场城镇化政策支持力度，缩小发展差距

南疆、边境兵团团场发展条件相对比较差，而维稳戍边的战略任务又最艰巨。完善南疆兵团布局，在维稳的重点地区、兵团力量的薄弱地区增加师团布局。在喀什市周边增设师建制，既解决第三师与图木舒克距离太远的问题，又形成喀什市周边兵地共同维稳的格局。在塔里木盆地南缘和田境内建立由十四师管理的3－4 个新团场。此外，兵团要加大对南疆、边境团场城镇化政策的支持力度，重点通过政府转移支付、财政补贴等途径实现城镇化规划建设，改善人居环境，达到“栓心留人”的目标。

［1］马大正.新疆生产建设兵团发展的历程［M］.新疆人民出版社，2007.

［2］邢小宁.兵团城镇化发展的特殊性与对策［J］.农村经济与科技，2014，（11）：139－140.

［3］包雅钧.新疆生产建设兵团体制研究［M］.中央编译出版社，2010.

［4］吴文静.浅谈新型城镇化的内涵、作用及路径探索［J］.黑河学刊，2015（6）：3－4.

［5］李世金.新常态下的城镇化之路［J］.四川党的建设·城市版，2015，（6）：39－40.