中国特色治理理论的构架：治理理论从西方到东方的演进

罗 星

一、治理理论在西方的兴起和发展

（一）治理理论兴起的背景

在西方社会，“治理”一词源自于古代希腊语，从13世纪开始就在法国阶段性流行过。与“统治”的概念相似，表达的是政府的指导和引导①。正因为这样，治理（Governance）一词长期以来与“统治”（Government）交替使用。从20世纪90年代以来，西方政治学家和管理学家开始用新的理念去阐释治理，这其中大概遵循这样的逻辑：

1.在第二次世界大战之后，一大批发展中国家在政治上获得了独立，这批国家面临着如何走上现代化道路的问题，于是在西方社会中兴起了比较政治学研究的浪潮，对发展中国家政治发展的关注使得西方社会科学领域中开始出现了一批致力于研究发展中国家问题的学者。他们坚信，经济的增长必然能够带来发展中国家的政治发展和现代化。在这个时候，西方国家的对外政策上也都加强了对于第三世界国家的经济援助。但是，伴随着经济的发展和人民生活水平的增长，非西方国家“反倒在政治上更加动荡不安，暴力频繁，政变迭起，险象丛生。”②[美]亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，王冠华、刘为译，上海世纪出版社2008年版，译者序。紧接着发展中国家政治秩序的问题受到了关注，以亨廷顿为代表的政治稳定论应运而生。但是，紧接着在世界范围内就出现了第三波民主化浪潮，民主化被视为解决发展中国家问题的灵丹妙药。但是伴随着第三波民主化的到来，发展中国家自身发展状况似乎并没有得到根本上的改观。面对着推行民主化。人权、市场经济的失败，西方国家试图用另外一种方式来实现自己的价值取向。在世界银行1989年出现的一份名为《撒哈拉以南的非洲：从危机到可持续增长》报告中指出，非洲地区出现问题的根源在于“治理”的危机，这些国家不仅仅在政府管理和市场调控上出现了失灵，在与经济和政治相关的社会管理上也存在诸多问题。用治理概念进行分析，相比于过去的民主化范式，有着更强的适用性，也使得国际组织在推动发展中国家改革的同时消减了意识形态的色彩。

2.作为国际组织为发展中国家开出的药方，在使用中却发生了相应的转换，用治理理论反思和批评西方社会本身，使得治理理论的适用性大大拓展了。政府与市场的关系一直是西方社会科学的重大议题。在西方政治传统中，国家是一种必要的恶，从18世纪开始到20世纪30年代，对于政府的定位一直是一个“守夜人”的政府，自由主义理论家认为“管的最少的政府就是最好的政府。”政府这个“利维坦”之所以需要存在，不过是为了维护基本的政治秩序。然而，从20世纪以来，市场调节出现了失灵，为解决这一个问题，凯恩斯理论应运而生。特别是在二战以后，伴随着社会主义思潮的扩展和福利国家的出现，政府功能几乎覆盖了“从摇篮到坟墓”，国家干预十分盛行。但是，福利国家的发展是建立在战后资本主义世界高速发展的基础上的，伴随着20世纪70年代资本主义世界出现的经济危机，在市场失灵没有解决好的情况下又出现了政府失灵。政治学的研究告诉我们，政府的决策可能既不公共也不经济，寻租理论告诉我们政府总有最求自身利益最大化的倾向，①燕继荣：《行政主导到有限政府——中国政府改革的方向和路径》，《学海》2011年第3期。在20世纪70年代，西方福利国家出现了全面危机，政府职能的过度扩张，官僚主义机构的膨胀，国家与社会的关系越来越疏远。于是，针对福利国家危机的新公共管理理论应运而生。新公共管理理论试图用重塑市场的途径重塑政府，变“全能政府”为“最小政府”，力图实现公共服务的市场化。新公共管理运动丰富了公共管理活动中的理论和方法，试图在政府和市场之间需求一种平衡，但是，以市场为基础的改革措施“放弃了政府的基本职能，破坏了政府和社会之间的关系，背离了民主社会的基本价值”②陈振明：《评西方社会的“新公共管理”范式》，《中国社会科学》2000年第6期。。市场失灵和政府失灵告诉我们，仅仅依靠市场无法实现资源的优化配置，仅仅依靠政府也无法实现社会公正的价值诉求。③何兴宏等：《西方治理理论述评》，《海军工程大学学报》2011年第1期。因此，从20世纪90年代开始，越来越多的人们开始关注治理理论。可以说，治理理论在西方社会一开始就是面向自身问题产生。

3.最后，治理理论的产生，还与西方社会科学自身范式发生的转变。在西方社会科学领域，国家这个概念长期占据了主导的地位。自从威斯特伐利亚条约签订以来，民族国家一直是分析社会发展的重要范式。即使在新自由主义和新公共管理理论的冲击和影响下，国家的分析模式仍然保持了相当大的影响力。但是，伴随着全球化的到来，一系列新的社会科学分析范式出现了，沃勒斯坦的世界体系理论，亨廷顿的文明冲突理论，布迪厄的社会资本理论，都尝试用一种另外的分析范式去解读世界，“在这种情况下，国家作为一个分析单位的自然性被严重削弱了根基。”④[美]华勒斯坦：《开放社会科学》，三联书店出版社1997年版，89页。此外，伴随着西方社会由现代性向后现代性的转化，后现代化理论也对国家的分析范式产生了挑战。在现代化的社会，国家对内享有至高无上的统治权，对外享受绝对的主权。但是后现代社会的到来，使得国家对内要实现多中心治理和协商治理，“对外要注重治理中的非正式制度和国家因素，这也导致了治理理论的重要分支——全球治理的兴起。”⑤参见郁建兴：《治理理论的现代性和后现代性》，《浙江大学学报（社会科学版）》，2003年第2期。

（二）西方治理理论的主要内涵和特征

发源于西方的治理理论，有着众多不同的分支，其对治理内涵的界定也是千差万别。正如研究治理问题的专家杰索普所言，“过去15年来,它在许多语境中大行其道,以致成为一个可以指涉任何事务或毫无意义的时髦词语。”⑥（英)鲍勃·杰索普.《治理的兴起及失败的风险：以经济发展为例的论述.》《国际社会科学（中文版）》,转引自俞可平《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年。在对于治理的定义上，治理理论的代表人物罗西瑙倾在《没有政府的治理》一文中倾向把治理看做成为一些列活动的管理机制，并强调政府之外力量的重要性。罗茨从六个方面对治理下了定义：“作为最小国家管理活动的治理；作为公司管理的治理；作为新公共管理的治理；作为善治的治理；作为社会控制机制的治理；作为自组织网络的治理。”⑦俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，3-4页。一般认为，对于治理的界定，以全球委员会1995年发表的《我们呢的全球伙伴关系》中的定义最为贴切：“治理是各种公共的私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特点，即：第一，治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；第二，治理过程不是控制，而是协调；第三，治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；第四，治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”①转引自俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，4-5页。从治理理论的种类上，流星于西方国家有社区治理、网络治理、多中心治理、全球治理理论，试图实现在国家生活各个方面的善治。具体来说，西方的治理理论有着一些共同的取向。

1.治理的多中心取向。尽管说在治理革命中，不同的理论有着不同的名称，其实践形态也各不相同，但在“治理”背后隐藏的本质就是“社会治理结构的多中心安排。”从这个角度上来讲，多中心治理已经成为治理革命的元叙事。②孔繁斌：《公共性的再生产：多中心治理的合作机制构建》，江苏人们呢出版社，第1页。治理的多中心表现为治理主体的多元化。无论是传统的政府，还是市场都不能构成唯一的治理主体，治理过程需要多个主体的参与，在治理过程中各个主体在地位上一律平等；治理手段的多样化，既讲究传统权威式的治理，也讲究超出行政传统之外的治理形式，特别注重公共协商，社会资本在治理中的作用。不同层次的治理主体更多采用不同的治理方式，政府治理依靠公共行政的力量，社会组织更多依靠自我治理。

2.治理理论的自由主义取向。治理理论虽然是为了解决西方国家的市场失灵和政府失灵的问题而产生的，但治理理论仍然带有着强烈的西方价值色彩。我们知道，在西方自由主义的传统中，一个很重要的话题就是政府与市场的关系问题。古典自由主义者不同情任何形式的政府干预，认为国家是一种“必要的恶。”古典自由主义的理想在于构建出一个守夜人式的国家，现代自由主义者抛弃了原有的自由放任的资本主义模式，认为国家干预可以繁荣和发展经济。治理理论继承了发展古典自由主义和现代自由主义的传统，试图走出传统的政府与市场的两分法，以一种更为灵活的互动的方式思考社会问题。但是，考察西方的治理理论，可以明显发现治理本身带有着对于国家、政府的排斥。罗西瑙在《没有政府的治理》中呼唤着不需要政府的治理，治理本身的多元化、多中心以及后现代的色彩都在消解国家在社会发展中的作用，在西方政治学经典文献中，诸如国家治理、政府治理的词汇很难发现。治理的自由主义取向还表现为民主治理称为西方治理发展的一个重大趋势。西方治理理论的兴起，是在西方国家完成了民主化的进程，进而更多关注民主绩效和民主质量③晚近西方政治学理论家的关注重心已经放在了民主的有效性的问题上，如英格尔哈特提出的"无效的民主"，英国政治学家林根在《民主是做什么用的》指出民主的核心价值就是让人们过上好日子，保留对于决策的控制权。的背景下提出的。无论是传统的自由放任，还是政府干预，以及后来的新公共管理和新公共服务的提出，都是以民主行政、民主管理为价值导向的。治理理论试图穿越传统西方的自由民主、选举民主的局限和不足，又吸纳了西方复兴的公民共和主义和参与民主的精神，促进西方民主的进一步发展。

二、治理理论在中国的兴起和发展

（一）治理理论在中国的发展

伴随着国外学术界对于治理问题的高度关注，从90年代以来，国内学术界也开始了对于治理问题的研究。从1995在“公共论丛”上发表的一篇文章开始，国内学术界开始引入西方的治理理论。在早期的研究中，对于西方治理理论的翻译和介绍占了主流地位，以俞可平为代表的学者在《治理与善治》一书中介绍了西方众多学者关于治理的观点，其本人也成为了国内治理理论研究的先行者。③晚近西方政治学理论家的关注重心已经放在了民主的有效性的问题上，如英格尔哈特提出的"无效的民主"，英国政治学家林根在《民主是做什么用的》指出民主的核心价值就是让人们过上好日子，保留对于决策的控制权。学者们发现，90年代的中国，似乎也面临着和西方社会相似的问题，全能主义政府的的失败，以及市场调节中的负面作用，似乎需要一种新的理论来推动中国的经济社会发展，从90年代开始推行的村民自治和社会自治，就是官方为推动多元治理的重要实践，总结起来，学者们总结治理理论基于以下方面的考虑。

1.分析中国政治发展。毫无疑问，改革开放以来，不仅仅中国的经济生活和社会生活发生了重大的变化，而且在中国政治领域也发生了重大的变化，那种认为中国只有经济改革，没有政治改革的看法不仅是站不住角的。但是，如果仅仅套用西方民主转型的理论，用西方民主化的指标去衡量，可能中国在政治上的变化并不显著。但是，如果从治理和善治的角度去分析，我们呢可以看出中国在政府治理和社会治理上发生了一个很大的变化。中国的经济发展方式上由政府主导逐渐向市场经济转型和过渡，私营经济和第三部分也在不断发展壮大，经济结构已经发生了很大的转变。在政治上，无论是政治权力的运行方式，还是公民个人的权利和自由，都得到了很大程度的改观。“威权政体”、“党国体制”都不能够很好解释中国的政治发展。而“治理和善治作为一种分析框架，对于总结和展示改革开放以来我国取得的成就极为有用。”①何增科：《治理、善治与中国政治发展》，《中共福建省委党校学报》2002年第3期。最近，有一批关注中国治理变化的学者试图用治理的视角考察中国改革开放30年以来政治上发生的诸多变化，认为中国改革是以治理为中心的改革。②俞可平、李侃如著《中国的政治发展：中美学者的视角》，社会科学文献出版社2013年。治理理论的引入，为我们能够更加准确、客观分析中国社会特别是政治上的发展提供了新的思路。

2.推动中国政治发展。伴随着经济的高速发展，各种社会组织的出现，使得政治发展问题被提上的日程。在20世纪80年代末到90年代，中国学者开始关注国家与社会之间的关系。

西方社会关于市民社会的观念被引入到了中国，人们认识到，发展民主政治不仅仅需要国家上层的推动，还需要整个社会的努力。与此同时，发源于中国农村的村民自治以及城市的社区自治从一开始就得到了来自官方的支持。治理理论的出现，为解决中国的政治发展问题提供了某种契机：尽管中国和西方国家的治理变革有着不同的逻辑前提，但是解决国家与社会的关系似乎成为了共同需要面对的问题。治理理论提倡的治理主体的多元化，恰巧为中国实现政府和社会组织和合作。处理国家和社会关系提供了好的思路。最近有学者从国家与社会的关系层面，总结了中国治理模式的三个发展阶段“第一个阶段是传统的政府治理，目的是形成好的政府；第二代理论是社会自治，目的是减少政府管制，实现社会自治；晚近的第三种就是来自于西方的治理理论，提倡公共事务公共管理，以实现国家和社会的良好互动，公共治理是实现国家良好治理的最佳选择。”③燕继荣：《协同治理：公共事务治理的新趋向》，《人民论坛》2012年12月下。引入西方的治理方式，实现中国社会的善治，成了中国学者普遍的共识。事实上，改革开放以来中国共产党引导的政治改革，更大程度上就是一场治理领域的革命，改革开放以来，中国在治理领域上已经发生了重大变化，突出表现为：从一员治理到多元治理，从集权到分权，从人治到法治，从管制政府到服务型政府，从党内民主到社会民主。④参见俞可平：《论国家治理现代化》，社会科学文献出版社2014年，80到89页。

（二）反思治理理论，创新治理范式

正如王绍光所说，中国政治学正在逐步经历从“取经”到“本土化”的发展，政治学不仅需要本土化，而且政治学的本土化也具有很强的操作性。实现政治学的本土化，前提就要做到对于西方社会科学理论进行批判和反思。从中国学者对治理理论的态度上，我们可以看到国内学者在对待西方理论的时候已经超越了所谓的“拿来主义”。从治理理论进入中国以来，就伴随着中国学者对于治理理论的反思，具体来说集中在以下两个方面：

1.治理是万能的吗？西方社会提出治理理论，是希望克服国家和市场在社会发展中的种种不足，但治理理论并不是万能的。不仅仅政府和市场会出现失灵，治理也会出现失效，正如杰索普提出的那样，“市场、国家、治理都会出现失效，这没有什么可惊奇的。”⑤BobJessop,TheDynamicsofPartnershipandGovernanceFailureinG.Stoker(ed.)NewPoliticsofBritish LocalGovernance,Basingstoke：PalgraveMacmillan,2000,p.30.正如早期倡导治理理论的俞可平所说的那样，“治理理论绝不是万能的，不能用治理理论去代替或贬低其它相关理论。”⑥在2008年，就有学者在一篇文章中指出，产生于西方社会的治理理论，其内在存在着多维困境和不足，在治理系统上，体现为多领域比较劣势的相加；在治理制度上，体现为治理主体的集体行动失败；在治理角色上，体现为政府治理主体的困境；在治理机制上，存在着两难的困境；在治理的意识形态上，存在严重的社会中心主义。⑦谭英俊：《批判与反思：西方治理理论的内在缺陷与多维困境》，《天府新纶》2008年第4期。治理失效的问题为我们提出了“什么是好的治理，怎样实现好的治理”的新问题，善治、有效的治理被提到一个重要的议程。基于治理本身可能存在的无效性，有论者还指出，治理理论的提出，相比于新公共管理、全球化以及新制度主义等理论范式来说，有着诸多相似之处，运用治理理论，不应该运用治理理论随意裁剪中国社会发展现状，更不能把单纯把治理当成中国政治发展的目标，而是应该把治理理论当成价值理性对待，视治理为手段而不是目的。从这个角度上看，有学者认为治理应该翻译成“治道”也不无道理。

2.治理理论在多大程度上适应中国社会发展？即使治理理论即使在自身逻辑构建上是完美无缺的，但是在中国有多大的适用性？这引发了众多学者的怀疑。治理理论最初运用于发展中国家的发展问题，西方国家试图通过推动发展中国家的治理变革，以完成其民主、人权以及市场经济的推销。但事实上，治理理论从本质上还是从西方自身经验出发而产生的理论，其有着自己的逻辑前提：“治理理论的产生，对政府管理能力有着很高的要求；治理理论的应用，对于公民文化有着较高的要求；治理理论的产生，对公民社会有着较高的要求。”①治理理论主张的多中心。权力分散化、公民协商并不能完全适用于发展中国家，有中国学者指出“治理理论勾勒的社会有很大的虚构性。”②唐贤兴：《全球治理和第三世界的变革》，《欧洲》2000年第3期。纵观中国社会的现实，当今中国并不存在成熟的多元管理主体，多元治理主体的发发育还受着种种限制，宽容自治的政治文化还有待培育和成长。同时，在中国独特的现代化进程中，对于国家权力回归社会的过分呼唤，会使国家掉入政治浪漫主义的陷阱，杨雪冬认为，在现代国家建构没有完成的时候，谈政府失效和市场失灵似乎都是虚拟的问题。③上述中国学者的种种看法源自于郁建兴：《治理理论的中国适用性》，《哲学研究》2010年第1期。总之，中国学者对于引进西方治理理论显示出了一种相当警惕的态度，关于治理理论在中国适用性问题的争论就说明了这一点，中国需要创造出独具特色的治理理论。

三、中国特色的治理理论：国家治理现代化理论的构建

中国共产党人在建立了新中国之后，一直致力于探索怎样治理好中国这样一个国家，改革开放前的探索为我们积累了不少宝贵经验、理论准备和物质基础。在新时期以来，中国共产党一直在探索新的治理理论，从十六大提出“党领导人民治理国家”的理念，到十七大提出“党要保证人民有效治理国家。”在批判和借鉴西方治理理论的基础上，特别是立足于中国社会发展的实际，十八届三中全会上我们提出了“国家治理现代化”的新命题。从理论的角度看，国家治理现代化的提出，是基于中国共产党对社会主义现代化建设规律的认识，是中国共产党由革命党转向执政党的标志。从历史发展的角度看，是在总结中国以及世界各国进行国家治理的经验上得出了必然选择。从现实看，党和政府主导的全能型发展模式遇到了瓶颈，腐败和收入差距加大，中国出现了经济——社会转型中由于各种利益冲突和治理能力滞后所产生的种种危机，转型危机的出现迫切需要创新新的治理模式，以应对传统治理模式的不足。正是在这个基础上，在十八届三中全会中国共产党提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”④《十八大以来的重要文献选编》，中央文献出版社2014年，512页。，国家治理现代化可以视为有带有中国特色的治理理论。它的特色主要表现在以下两个方面：

1.突出国家在治理中的重要作用。西方治理理论尽管种类很繁多，但是有一个共同的倾向，就是治理的去国家化。但是，简单的去国家化似乎并没有实现真正的善治。发展中国家因为缺乏国家能力造成的治理无效自不必说，来发达国家也在“新自由主义”的。西方治理理论的著名学者杰索普在对于治理失败进行反思的同时，提出了元治理的概念，强调国家在治理中的重要作用。西方著名学者福山也在最近修改了自己的“历史终结论”，提出发展中国家最重要的任务是实现国家的构建，软弱无力的国家是治理失败的根源。国家建构，国家制度建设对于中国的治理变革显得尤为重要。事实上，早先已经有学者指出探讨民主化转型和国家基本制度建设的关系，指出“在一个社会发生民主化之前，必须存在着最低限度的国家制度和政治秩序”⑤郑永年：《中国模式：经验与困局》，浙江人民出版社2010年，45页。不同于西方治理理论中的多中心治理、网络治理，中国的治理理论被直接定义为国家治理，凸显出国家在治理主体中的重要作用。其中，有两个特点是特别值得我们注意的。一个是突出了国家能力的建设，国家治理体系的现代化，包含着国家治理体系和国家治理能力两者的现代化，对国家能力的强调，正是针对发展中国家缺乏相应的国家能力而产生的治理失效提出的。有政治学者指出，国家治理现代化的总目标就是建立一个有限的和有能力的政府。仅仅从有限政府的角度思考问题，别说是印度、墨西哥这样的发展中国家，就是美国也会面临重大的治理难题，即治理的无效性。①杨光斌：《2014年政治改革清单与走向》，人民论坛2014年第6期。在对十八届三中全会公报进行的说明中，习近平总书记特别强调了“国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力”②《十八大以来的重要文献选编》上，中央文献出版社2014年版，第548页。更是把国家能力建设和制度建设放在了国家治理的重中之重。第二，国家治理中突出政党的作用。和西方国家现代化道路不同，中国现代化道路走的是政党中心主义的道路，中国国家建设的中心也是以政党建设国家，这就决定了在国家治理的主体中，政党成为了最为重要的因素。中国政治的独特发展逻辑决定了不仅仅政党要在国家建设中起到基础作用，政党也要在国家治理中发挥重大的作用。有论者认为，“作为中国政治生活的核心要素，执政党不仅对于中国整个社会产生了结构性影响，这种向外辐射的作用形成了政党治理；此外，执政党也面临着向内影响力的提升，即自身建设的问题。”③罗峰：《转型期的中国政党治理：生成、资源与框架》，《毛泽东邓小平理论研究》2014年第5期。政党在国家治理中国的重要性，使得中国学术界对于政党治理的关注度日益提高，对于政党在治理中的作用，是西方治理理论中较少关注的。总之，在中国目前的治理模式中，不存在罗西瑙所说的没有政府的治理，甚至也不存在小政府的治理，政党治理和政府管理在中国的治理理论体系中占有者非常重要的地位。

2.鲜明的社会主义取向。在中国国家治理的目标中，现代化是这个目标的最终导向。许耀桐指出，国家治理现代化的最终落脚点还要放在现代化上，要用现代化的旨向解读国家治理。现代化理论是在二战之后在西方发展起来的研究发展中国家走向现代化道路的发展理论。同时，现代化也是中共共产党从建国以来一直追求的目标。西方学者关于政治发展理论的研究告诉我们，现代化绝不等于西方化；发展中国家的历史经验告诉我们，照搬西方的现代化道路只能导致治理的无效和失败。中国推进自己的国家治理现代化，正是在继承了历史上进行治理经验的基础之上，同时吸收和借鉴和西方发达国家的治理经验的基础上进行推进的。具体说来，中国和西方国家在治理的历史起源、治理的基本制度、治理的主要模式、治理的最终目标方面都存在较大的不同，④胡鞍钢：《国家治理现代化不是西方化》，《光明日报》2014年6月23日。鉴于这些不同之处，所以我们在理解国家治理现代化的时候，务必要做到全面和准确。事实上，中国的国家治理是在“政权属于人民的前提下，中国共产党代表人民执掌政权的过程；是在坚持中国基本的经济、政治制度的前提下，依法民主有效进行各种国家和社会管理；是在中国共产党的领导下的治国理政。”⑤王浦劬：《科学理解“国家治理”》，《光明日报》2014年12月29日。从这一点上说，中国的国家治理和西方的多中心治理、多主体治理有着本质不同具体来说，在治理的领导力量上，坚持中国共产党的领导，其余治理主体参与；在治理模式上，坚持中国特色的治理模式，选择适合自身国情和发展道路的治理模式；在治理的总目标上，中国共产党不仅仅是把国家治理作为一种工具，更是注重国家治理的价值取向：即坚持和发展中国特色社会主义。