民族自决权理论发展的“扩”与“限”——基于克里米亚公投争议引发的思考

管俊兵

(中国社会科学院研究生院 法学系，北京 102400)

2014年3月16日，乌克兰克里米亚举行了全民公投，参与公投的96.77%选民投票支持加入俄罗斯，克里米亚宣布从乌克兰“独立”，并且申请加入俄罗斯联邦。3月21日，俄罗斯总统普京签署了联邦委员会批准的克里米亚加入俄罗斯联邦的条约和相关法案，使其正式生效。除了克里米亚，塞尔维亚科索沃、加拿大的魁北克省、英联邦的苏格兰、格鲁吉亚南奥塞梯地区等都进行过公投，这些独立公投行为背后的法理基础都源于国际法上的民族自决权。然而透过这一系列公投事件发现，现在的民族自决权理论似乎已成为引发仇恨、分裂，甚至战争等一系列灾难的导火索及世界大国较力背后催生与激化民族矛盾的理论工具，其发展的局限性已经非常明显。因此，本文以克里米亚公投为切入点，探究民族自决权作为国际法上一项基本人权在未来的发展方向，以更好实现民族自决权的当代价值。

一、克里米亚公投所引发的争议及其解析

克里米亚公投入俄在国际社会引起巨大争议。西方国家和俄罗斯围绕该公投行为是否符合国际法展开对垒，都欲占据遵守国际法道义制高点。

美国和欧洲国家认为克里米亚公投不仅违反了乌克兰宪法与国际法，而且与《联合国宪章》背道而驰，不具备政治合法性和法律效力。乌克兰宪法明确规定涉及乌克兰领土变更必须经过所有乌克兰人公投，而克里米亚作为乌克兰领土主权范围内的一个自治区，即使要进行独立公投，也必须在乌克兰全境范围内举行，而不仅仅在克里米亚一隅。另外根据联合国宪章、欧安组织协定等文件，克里米亚应无权自行行使公投权力。

俄罗斯则认为克里米亚是其拥有历史性权益的领土，其以全民公投形式行使民族自决权回归俄罗斯的行为完全符合国际法。俄罗斯对西方合法性质疑的有力回击就是2008年西方主导策划下的科索沃公投脱离塞尔维亚独立的案例，认为这个先例也适用于克里米亚。此外，俄罗斯认为乌克兰反对派依靠外部力量，使用武力发动政变推翻合法总统，已失去宪制权力。

克里米亚公投合法性涉及很多相关问题:民族主义与国家分裂;人权保护与国家主权;民族自决权与国家主权统一问题;公投的适用范围等。公投背后是大国力量博弈以及国内政治斗争等一系列因素相互交织，而民族自决权理论的模糊性刚好为双方提供了博弈的空间。一方面，克里米亚公投有其历史和政治原因，而克里米亚地区参与公投的96.77%选民投票支持独立也反映了人民意愿，一定程度上赋予了“独立”行为的合法性;另一方面，克里米亚是乌克兰领土主权范围管辖的一部分，其公投前并未遭到广泛承认的歧视、压迫或者种族清洗等非人道主义危机，不符合民族自决权的行使条件，克里米亚的“民族自决”缺乏充分的正当性和合法性。

二、合法性争议背后的民族自决权理论困境

独立公投作为国际法上民族自决原则的实践途径，充满了争论、激辩乃至非议。［1］克里米亚公投合法性争议背后折射的是当前民族自决权面临的理论困境。

(一)民族自决权理论的由来及其内涵

作为公投法理基础的民族自决权理论自产生以来饱受争议。因此，为分析当前民族自决权理论面临的现实困境及其产生的原因，我们有必要先了解民族自决权理论的由来、历史演变和基本内涵。

民族自决权思想源自于17－18世纪欧洲资产阶级革命时期“自然权利”理论，如天赋人权和人民主权学说。在这一时期的民族自决权思想对于推翻中世纪封建专制制度，建立资本主义国家发挥了积极作用，促进了19世纪民族解放运动的发展。二次工业革命后，随着压迫和被压迫民族之间的矛盾日益尖锐，民族主义思潮席卷全世界，极大激发了欧洲和世界落后地区的民族主义政治运动。在这一时期，列宁和威尔逊的“民族自决权”思想对民族自决权理论的发展产生了重大影响，1914年，列宁发表了《论民族自决权》一文，其民族自决思想的核心内容是反对民族压迫和殖民统治;美国总统威尔逊则从典型的西方民主观点出发关注自决问题。1917年，威尔逊也提出了“每个民族都有权决定自己的政治制度和发展道路的自由”。第一次世界大战和十月革命后，民族自决原则在国际上得到了广泛的传播和一定的承认。二战后，民族自决权进入了新的发展阶段。《联合国宪章》正式纳入民族自决理论，从而使民族原则成为具有约束力的国际法规范。随后一系列国际法文件都提到了民族自决原则，从而使民族自决原则得到了进一步明确和发展。

而对于民族自决权的含义，在不同历史时期内涵也不一样，都是当时政治经济形势和历史趋向的映照。民族自决权经历了从开始的欧洲反对民族压迫到各殖民地半殖民地摆脱殖民统治，实现民族独立和解放，再到成为国际法风基本原则，即从政治理论到政治原则再到法律原则的发展历程。从民族自决权原则的历史发展过程可以看出，民族自决权含义都是动态的，一直随国际政治的发展而变化。

(二)民族自决权理论的发展方向模糊

正如杰瑞·辛普森所说的:“十分清楚的是，目前民族自决权缺乏明确性和可运用性……，在理论上存在混乱，在政治上易被误用。”［2］民族自决权自身含义的模糊性使得人们对于其行使主体和表现形式等问题一直充满争议。在上世纪，自决权理论的产生为非殖民化运动提供了国家法依据，极大推动了大部分殖民地、半殖民地等地区的人民和受压迫民族获得独立，推动了国际社会民主化进程。但随着殖民体系的瓦解，民族自决权的当代价值不断受到质疑。学界对于这一理论的当代价值主要有两种观点:一种认为在后殖民时代，民族自决权制度已经失去了其存在所依存的土壤，不再具有继续存在的意义，或者认定其存在的价值即民族自决权的适用范围仅应狭义的局限于殖民地、半殖民地统治地区，从而否定了这一理论在当代国际社会广泛适用的可能性;而以白桂梅、王英津教授为代表的学者则肯定了民族自决权的当代价值。她们认为在当前的历史条件下，民族自决权理论仍然具有生命力。白桂梅教授认为:“人民自决原则在当代现行国际法上的效力体现在禁止建立新的独立统治或类似的制度。”［3］(P132)即使作为民族自决权设立初衷的非殖民化运动已经终结，其背后所隐含的大国势力对个别国家主权的政治或武力干预在当前国际形势下并未消散，亟需民族自决原则作为对抗新殖民主义的工具继续发挥作用。因此，自决权理论在当代仍具有重要的现实意义，只是不再仅仅限于殖民地统治地区范围，而应在更广泛的领域发挥作用。

(三)大国博弈下的理论工具化倾向

国际法从来就不只是那几部国际条约。在对国际法的理解上，各国从来都是采取功利主义原则。1999年，欧美主导科索沃从塞尔维亚独立;2008年，俄罗斯出兵格鲁吉亚，支持其境内的民族自治区南奥塞梯独立，并在法律层面承认其脱离格鲁吉亚的全民公决有效，如今又主导克里米亚入俄。西方国家和俄罗斯都声称遵循了作为国际法基本原则之一的“民族自决”原则。实际上，大国博弈左右了很多民族小国的统一和分裂，并造成了民族自决权理论的混乱与滥用，使其成为他国干涉一国内政的“合法化”工具，从而使民族自决运动陷入了更多两难的境地。

三、新形势下民族自决权理论的发展方向

民族自决权现作为一项国际法基本原则，曾在上世纪的反殖民化运动中发挥了重要作用。然而随着国际环境的变化和全球意识的增强，尤其在后殖民时代及国际社会特别是西方社会日益重视人权的今天，民族自决权的内涵和行使范围也在悄然改变。近年来全球诸多地区冲突、民族分裂等国际事件的频发，许多寻求从现有主权国家分离的势力也将民族自决权作为脱离其所属国家领土秩序的合法性依据，民族自决权与国家主权的冲突日趋激烈。因此，如何在后殖民时代正确理解并实践国际法上的独立公投机制，拓展民族自决权的发展空间，使其既能防止民族自决权被各政治势力肆意滥用，又可以发挥民族自决权的当代价值，是我们当前探索的重点课题。

(一)新形势下对民族自决权行使的合理限制

1.严格限制民族自决权的适用范围和前提。1970年的民族自决权《国际法原则宣言》规定民族自决权“不得解释为授权或鼓励采取任何行动，局部或全部破坏或损害……自主独立国家之领土完整和政治统一”。这一条的潜台词是“不承认分离权”，即民族自决权只属于殖民地的人民，并不适用于主权国家统治下的人民。然而民族自决权狭义的非殖民化内涵已经不符合当前现实，但对民族自决权内容泛化和适用范围极大扩展适用则会导致更大难题，尤其是和国家主权原则的冲突。如当前民族自决权频繁遭遇曲解和滥用，被用于制造和煽动民族分裂，破坏国家主权和领土完整，成为大国寻求政治利益的工具。许多分离势力也以民族自决权为幌子行分裂现有国家统一和领土完整之实。当前第三世界国家大部分属于新兴国家，其国内民族问题比西方发达国家更为尖锐，民主制度也远不如后者完善，无限制的人民自决权很可能会给它们带来混乱而非和平。因此，对于民族自决权的行使应规定较为严格的限制条件。

2.民族自决权的国际法限制。除了对民族自决权行使条件、主体、内容等方面的界定，还应从对立的层面在国际法上对民族自决权进行必要的限制。

从近年来国际社会实践可以看出，全民公投这一相对温和的实现民族自决权的形式正获得了越来越多的认可，全民公投的出现使民族自决权的行使程序也更加规范和便捷。然而在法制不甚健全且民主现代化程度不高的国家，全民公决容易被少数政党势力所操纵，公投结果未必能真实地反映民族意愿，易沦为政党势力实现自身政治利益的手段。另外，对全民公投的效力认定由于缺乏具体的国际法规范支持，实践中对全民公投效力的认定仍然取决于国家间政治力量上的对比。在这种情势下，全民公投背后仍是以武装力量为支撑的，所谓的“温和手段”最后还是要通过武力威慑来得以实现，从而导致多民族国家内部民族间的矛盾扩大化，引起国家分裂。因此，考虑到全民公投本身的积极意义和消极影响，在国际法上针对其存在的诸多缺陷需要加以完善和明确，可以考虑从禁止性规范的角度防止民族自决权理论的滥用，从而更谨慎的保证民族自决权得以和平、有效的实现，以防止民族自决权的滥用以及由此导致的危及世界和平的行为。

(二)新形势下民族自决权内涵的扩展

1.行使主体的扩展。民族自决权行使主体范围的理解对实施自决权至关重要，过分扩大或是限制权利主体的范围都会带来灾难性后果。对于“民族”的含义问题，有的认为民族自决权是在非独立民族反殖民主义，反压迫和剥削的民族解放运动中逐步发展和确立起来的，因此自决权的主体为受殖民主义压迫和剥削的非自治领土、托管领土、殖民地和半殖民地人民。如印度的代表在联合国大会的发言中谈到民族自决权问题时曾说:“民族自决权只适用于未获得独立的殖民地国家和人民，而不适用于已获得独立的主权国家人民或一个国家或民族的某一部分”。［4］(P124－125)然而随着殖民主义渐渐退出历史舞台，世界大多数国家都已经成为独立的主权国家，如果按照上述观点，那么民族自决权就没有任何意义。笔者认为，考虑到自决权的当代价值，我们可以将民族的含义做宽泛理解，即其行使主体不应局限于“受外国殖民统治或者压迫的民族”，还应包括一些独立国家的“整体民族”，即包括由多个民族组成的主权国家的全体人民。这主要是防止一国内少数民族以民族自决权之名行分离其所属主权国家之实，以免对现有国际政治秩序造成冲击。联合国秘书长加利在1992年《和平纲领》中也如是说:“如果每一个种族、宗教或语言群体都宣布建立国家，那么分裂就会无休无止，全人类的和平、安全和经济福利将更加难以实现。”因此，如果将自决权的主体限于狭隘的民族理解，那么容易导致国家内部的民族关系矛盾，从而导致民族分裂，如乌克兰克里米亚，塞尔维亚科索沃问题，都是内部民族矛盾引发的。当然，这并非将民族自决权等同于主权看待，否则也不利于保护一国国内少数民族的权利，会压缩民族自决权发挥价值的空间，损害民族自决权含义的完整性。笔者认为，如果在非常严格的条件下，一国少数民族也应成为自决权主体，这主要基于可能出现的严重违法人权的种族清洗、种族歧视等行为。只有一国政府能够一视同仁地平等对待其国内的少数民族，确保少数民族人民也充分享有各项政治权利及参与国内事务管理，我们才能考量整体民族作为行使主体的优先性。苏格兰独立公投失败就是对上述观点最好的支撑和注脚。由于英国政府一直推进权力下放，给予苏格兰较多自治权，各方面平等对待苏格兰。因此，苏格兰独立公投并没有受到国际社会的同情与支持，且苏格兰多数民众也是基于担忧独立后可能带来的不稳定和损害苏格兰经济才投下反对票的。试想如果苏格兰遭受压迫或不公平对待，很难想象苏格兰公投会以失败告终。因此，苏格兰独立公投为如何处理保护国家主权和领土完整与维护少数民族权利之间关系提供了答案。

2.当代民族自决权内容扩充。根据《联合国宪章》第一条第2款的规定将传统的民族自决权定义为“民族有权挣脱殖民主义的奴役和压迫争取独立和解放，并通过行使民族自决权来建立自己的独立主权国家”。该规定将民族自决权的基本内容限于独立权和分离权。而随着全球非殖民化的基本完成和国际环境的改变，当代民族自决权的范围应当不再局限于以上两种权利而有所扩展。在对外层面，民族自决权仍包涵独立权。此时的独立权不仅包括脱离殖民统治而建立新的独立主权国家的权利，还包括遭受迫害，歧视和压迫等危及其民族生存权等人道主义危机时，选择从本国独立并成立一个新主权国家的权利;在对内的层面，民族自决权还应当包括政治、经济、社会发展等领域的自决权。联合国《发展权利宣言》把发展的权利宣告为一种“人民自决权利的充分实现”。这与马克思对人权内容的阐释相符。马克思认为人权应包括经济、社会、文化的权利，需要国家和社会来保障人权的实施和完善。［5］因此，当代民族自决权应当将发展权扩展补充进来。而发展权的行使，则应当体现在政治、经济、社会等多个领域。从政治领域看，主权国家的“整个民族”有权决定本国的政治体制，且不受任何干涉。而从经济领域看，主权国家可以自主决定本国、本民族的经济政策和发展方式。另外，主权国家的民族也享有在文化、宗教等社会领域的自决权，有权不受外来干涉地决定自己本民族使用的宗教、风俗习惯等。

3.民族自决权行使方式的扩展。如果将民族自决权按照宽泛的涵义理解，其行使方式并非一定是传统意义上脱离原属主权国家而独立，民族自决方式还可以表现为对内的“民族共治”，这属于对内自决权多元化的实现方式。在新的国际形势下，应把共治制度作为平衡各团体和少数民族的有利工具之一。民族共治就是在国家统一的前提下，由各民族共同造就的以共和为目标，以权益平衡发展为核心，以民族关系良性互动为宗旨的政治结构、运作机制和实现工具。［6］当今国际形势下多民族国家存在的客观现实使民族自决权的行使方式表现为共同治理国家，这可使各民族之间关系更加密切，在政治、经济、文化、社会各方面的相互制约，相互渗透，形成一种结构性存在。民族共治是实现民族自决权的必然性结果。

在当今非殖民化基本结束、大国强权政治仍然存在、局部区域存在动荡局势的国际形势下，民族自决权需要朝着多元化的方向并加以有限定的发展。一方面，我们应结合理论与实践对民族自决权的主体、内涵、行使方式和条件等问题加以规范和限定;另一方面，我们应该坚持民族自决权朝着多元化方向发展，唯有通过对民族自决权发展空间定向的限定与延伸，才能充分发挥其价值，从而有利于世界的和平、稳定、持续、健康的发展。

注释:

①如1952年《关于人民与民族的自决权决议》、1960年《关于给予殖民地国家和人民的独立的宣言》、1970年《国际法原则宣言》、《关于自然资源永久主权的宣言》、1966年《经济、社会及文化权利国际公约》等一系列国际文件都确认了民族自决权原则。

②很多欧美学者认为，民族自决权应由两部分组成，即对内自决权和对外自决权。前者主要指自主权、自治权以及发展自我经济、文化、宗教、习俗等权利;后者则主要指独立权或脱离权，即从原主权国脱离而组建新的独立国家的权利。

［1］左安磊.独立公投、国家主权与国际法—理论基础及全球实践视角下独立公投的国际法检视［J］.时代法学，2014，(5):90 －107.

［2］茹莹.世纪民族自决原则的发展与当代国际法的困境［J］. 太平洋学报，2003，(1):19.

［3］白桂梅.国际法［M］.北京:北京大学出版，2006.

［4］联合国.在联合国秘书长登记的国际多边条约汇编(英文版)［M］.//中外法学，1997，(4):30.

［5］左群，任宁.马克思人权概念文献综述［J］.宜春学院学报，2012，34(9):5 －7.

［6］朱伦.民族共治论一对当代多民族国家族际政治事实的认识［J］.世界民族，2001，(4):95－105.