新型城镇化建设与土家族农村体育公共服务体系构建研究——基于黔东北土家族地区的调查

杨 斌

（中南民族大学 体育学院，湖北·武汉 430074）

新型城镇化建设与农村体育公共服务有着密不可分的关系，都体现了“以人为本”和“保障农民权益”的发展思想和服务理念，走新型城镇化发展道路，对促进我国农村体育公共服务体系建设具有重要意义。贵州省的黔东北地区，不仅是我国土家族聚居的核心区域，同时也是国家《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）》实施的主要战场。近年来，随着国家“新型城镇化”和“扶贫攻坚规划”战略的逐步开展，该地区土家族农村的体育文化生态、传统体育资源和体育公共服务正在悄然发生变化。

2014年7月和2015年1月，笔者先后两次到该地区的沿河、印江、江口、德江、思南、石阡和凤冈等县，就新型城镇化问题与土家族农村体育公共服务现状进行调查。本文正是在这两次调查的基础上，尝试就新型城镇化和农村体育公共服务体系的内涵，以及在新型城镇化建设背景的影响下，土家族农村体育公共服务体系的建构等问题进行初步探讨。

一、新型城镇化与农村体育公共服务体系的内涵

（一）新型城镇化的提出及其内涵

党的十八大报告指出了“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，十八届三中全会进一步强调，“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”。在2014年的政府工作报告中，李克强总理对新型城镇化的内涵做了阐释，即“坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路”。2014年3月，中共中央、国务院联合发布了《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，对2015年及“十三五”期间我国新型城镇化的发展路径、主要目标、战略任务等方面做出了全面要求和部署。2015年2月4日，国家发改委等11部委联合公布了《国家新型城镇化综合试点方案》，标志着我国新型城镇化综合试点工作正式开展。

由此可见，新型城镇化体现了以习近平为总书记的党中央治国理政的新思维，其目的是解决我国传统城镇化道路所带来的弊端，促进城乡一体化发展。与传统城镇化相比，新型城镇化的内涵已融入了生态文明理念，即是要走一条“集约、智能、绿色、低碳”发展的新路子。所谓新型城镇化，是指“以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化”[1]。它主要包括“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承[2]、公共服务均等化、科技协同创新”等多方面内容。

（二）体育公共服务体系的提出与农村体育公共服务体系的内涵

体育公共服务体系，是国家政府部门为保障公民体育基本权益所作出的制度安排，它对促进体育事业全面健康发展，搞好“全民健身工程”建设具有重要意义。早在2002年7月，中共中央、国务院在发布的《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》中就指出，“努力构建群众性的多元化体育服务体系。……为广大人民群众提供必要的体育设施和体育服务”。2006年7月，国家群众体育事业“十一五”发展规划亦指出，“进一步加强和完善政府对群众体育的社会管理和公共服务职能”。2011年4月，在国家体育总局印发的《体育事业发展“十二五”规划》中，强调“‘十二五’期间，要加快完善体育公共服务体系，提高我国体育公共服务水平”。在国务院2012年出台的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中，更是明确提出了“要建立公共文化体育服务制度，保障人民群众参加大众文化活动和体育健身等权益”。2014年10月，国务院又出台了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，在“意见”中确定了“体育公共服务基本覆盖全民”的发展目标。

农村体育公共服务体系是公共体育服务体系的重要构成部分，具体内涵是指：以政府部门为主的相关公共部门，吸纳社会团体、企事业单位、个人广泛支持和参与，向农村广大人民提供的、以满足其基本体育需求和保障体育权益的各种公益性的体育产品、体育机构和服务体系（包括服务的内容、形式、制度等）的总称。它主要包括需求体系、内容体系、供给体系和保障体系[3]等四个方面，具体涉及体育公共服务主体、公共服务对象、公共服务设施、公共服务资源、公共服务产品、公共服务绩效评估和公共服务保障机制等内容。

二、新型城镇化建设对土家族农村体育公共服务体系建设的影响

（一）有利于促进土家族农村体育公共服务设施的建设

新型城镇化的发展道路并不是要消灭农村，而是要打破以往“城乡分治”、“重城轻乡”的二元对立格局，走城乡统筹和一体化协调发展之路，将以往重点投入在城市中的各种资源，尤其是基础设施建设均衡地投入到乡村建设之中，正如《国家新型城镇化规划（2014-2020）》所强调的，“要统筹建设……文化设施、体育场所等公共服务设施。加强公共文化、公共体育……服务设施建设”[4]。黔东北土家族地区的各县大多属于国家级贫困县，许多地方的基础设施还比较落后，农村居民生活水平不高。

笔者在该地区调查中发现，很多土家族农村的基本公共服务设施还十分薄弱，其尤是体育基本公共服务设施建设，如乡村运动场、体育馆、体育活动中心、健身点及相关公共体育服务平台等方面，政府部门对之供给明显不足。除了在民族节庆期间，土家族农民举行各种有关传统体育文化活动所用的一些基本设备和设施之外，其现代的体育公共服务设施极为鲜见，与城市中较为完备的体育公共服务设施相比，两者差距极大。由此可见，走“城乡一体化”的新型城镇化发展道路，有利于打破城市垄断体育公共服务资源的格局，促进土家族地区农村体育公共设施的建设。

（二）有利于推动土家族农村体育公共服务均等化的建设

所谓公共服务均等化，是指居民在公共服务领域能享受到具有同样权利、体现公平正义原则和水平大致相当的公共产品和服务。作为公共服务均等化的下位概念，农村体育公共服务均等化，则是指农村居民在体育公共领域能享受到具有同样权利、体现公平正义原则和水平大致均等的体育公共资源、产品和服务。当前，黔东北土家族地区的农村公共服务不均等现象突出，这种不均等现象不仅表现在乡村与城镇之间，在各乡村内部的表现也极为明显。笔者在沿河、德江、石阡和江口等县调查时，发现了各县的诸多乡镇、乡村在体育公共服务设施建设，体育公共资源和产品供给等方面都存在显著的不均等问题。

以沿河土家族自治县为例，2014年该县建设农民体育健身场所工程（以下简称“农体工程”）41个，投入资金207万，有近10万群众受益，然而，这些“农体工程”主要集中分布在晓景、中寨、沙子3个乡镇和新华（晓景乡）、瓦厂坝（谯家镇）和米溪（沙子镇）等10余个乡村。而在一些贫困乡村，如思渠镇的田渠村、客田镇的隘头村、后坪乡茨坝村、黄土乡青龙村等，其公共体育健身场所建设明显不足，公共体育文化资源配置也极不均等。 《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确指出，“要加快推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。……要加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务均等化”[4]。农村体育公共服务均等化是公共服务均等化的核心部分，是新型城镇化建设的重要内容之一，推进黔东北土家族地区的新型城镇化建设，对推动土家族农村体育公务服务均等化建设具有重要影响。

（三）有利于提高土家族农村体育公共服务的综合效果

新型城镇化建设是在我国城乡区域发展极不平衡的背景下开展的，尤其强调“以人为本、生态文明和文化传承”等方面的内容。地处武陵山腹地的黔东北土家族地区，因其特殊的自然环境和独特的民族文化生态，对构建和完善当地农村体育公共服务体系提出了新的更高要求。所谓新型城镇化中的“以人为本”，就是在城镇化建设和发展过程中，不论是在产业结构调整、就业方式转变、人居环境改善，还是在文化惠民和城乡社会保障制度建立等方面，都要围绕“人”这个中心主题，也就是以城乡社会中的居民为中心，充分考虑广大群众和百姓的利益。土家族农村体育公共服务体系的建设，最根本任务亦是满足和保障当地农民的体育文化需求和体育权益，所秉持的“以人为本”的服务理念，是提高其公共服务综合效果的核心动力，与新型城镇化建设的内在要求殊途同归。

另外，新型城镇化建设中所关注的“生态文明”和“文化传承”等内容，其本质上是要求注重城乡人居环境建设和人与自然和谐发展，注重弘扬和传承优秀的传统文化遗产。土家族农村体育公共服务体系的构建和完善，其根本上亦是要求相关责任主体，在充分调动广大土家族农民积极性的基础上，切实保护好乡村生态环境，尤其是体育生态环境，传承并利用好优秀传统体育文化遗产，因地制宜，使土家族农村体育公共服务之效果得以更好呈现。由此可见，开展黔东北土家族地区的新型城镇化建设，充分考虑到当地土家族群众的所需所求，秉持城乡“生态文明”建设和“文化传承”的发展理念，对提高土家族地区农村体育公共服务的质量和综合效果具有重要价值。

（四）有利于完善土家族农村体育公共服务多元化的供给机制

新型城镇化建设的内容之一是要努力提高农村公共文化服务水平和农民的文化综合素质，有序有效地转移农村剩余劳动力，促进农民的全面发展和城乡一体化发展。然而，构建和完善农村公共文化服务体系中的体育公共服务体系，离不开多元化的供给机制的有效支撑。黔东北的土家族地区，由于受到特殊地理环境和历史因素的影响，经济社会发展相对滞后，与我国东南沿海发达地区相比，无论是在城市还是农村，城乡居民体育公共服务水平差距巨大，尤其在农村体育公共服务供给方面，最典型的表现是供给方式单一化和定式化的现象十分突出。

相关研究表明，新型城镇化的建设，要求进一步开放市场，拓展融资渠道，调动一切积极有利资源，充分发挥政府、市场和社会等多方的作用和优势，尤其是在公共文化服务领域，需要引入“市场准入”机制，让社会组织和民间力量参与竞争，打破公共服务领域的垄断壁垒，改变单一化和定式化的公共文化服务供给方式。就黔东北土家族地区而言，开展新型城镇化的建设工作，亦然离不开民间力量和社会资本的参与，尤其是在农村体育公共服务供给方面，不仅需要进一步培育和发展具有地方性和民族特色的公共社会组织，同时还需要积极引导和鼓励国有企业、私营企业和公益组织参与其中，走“有效竞争”市场化[5]供给之路，从而完善参与广泛、效率高效、方式多元的农村体育公共服务供给机制。

三、新型城镇化建设背景下土家族农村体育公共服务体系的构建策略

（一）因地制宜开展调查工作，构建土家族农村体育公共服务的需求体系

农村体育公共服务的需求体系，主要是指农村地区的广大群众对体育公共服务的需求偏好和需求数量。黔东北地区的土家族群众对体育公共服不仅有着自己的偏好，同时在需求数量上也有其特殊的要求，尤其是在不同的县域和乡村，土家族农民对之的需求更是呈现出差异化和多样化的特征。例如，笔者在德江县桶井土家族乡的下坪和场坝村调查农民对体育服务的需求时，在所访谈的30个土家族农民中，约有60%的人认为村里体育场馆较少，体育运动的开展不多，希望政府部门加大修建农村公共体育活动场所的力度，利用节庆假日开展丰富多彩的体育活动，包括现代体育竞赛和土家族传统体育表演活动等；有30%的人认为应该因地制宜，修建具有土家族特色的体育场馆，开展独具土家韵味的传统体育活动；约有10%人对此持不关心或无所谓的态度，认为开展体育活动，尤其是体育竞技活动是城里人的事，与农民群众无关。

然而，在印江县峨岭镇和凤冈县蜂岩镇调查时，在所访谈的32个土家族农民中，有81.3%的人希望弘扬土家族传统体育文化，在体育场馆建设和体育活动开展方面，应考虑将土家族传统体育项目和现代体育项目进行结合；有12.5%的人认为土家族传统体育项目已经过时了，应大力引进和发展现代体育项目；有6.2%的人对之持漠不关心的态度。从两次调查的结果可知，不同县域的土家族农民对农村体育公共服务有着自身的需求。因此，在实施新型城镇化战略的同时，黔东北土家族地区应成立以“市、县、乡”三级体育和文化部门为主体的调查小组，就农民对体育公共服务的需求偏好和需求数量，因地制宜地开展调查工作，摸清农村体育公共服务的需求现状，有针对性地构建满足大多数土家族农民利益的农村体育公共服务需求体系。

（二）挖掘和利用优秀传统体育文化资源，构建土家族农村体育公共服务的内容体系

中国特色的新型城镇化是文化传承的城镇化[6]，黔东北地区的新型城镇化建设，对土家族农村以优秀传统体育文化资源为代表的文化遗产的挖掘、利用和传承提出了新的要求。一定意义讲，农村体育公共服务的内容体系是指为农民提供公共体育需求的产品，主要包括体育活动、体育文化、体育组织、体育竞赛、体育教育、体育资讯、体育设施、体育指导、体育素质监测等内容。构建黔东北土家族农村体育公共服务的内容体系，其本质就是要为其广大的农民提供丰富多彩的体育产品，从根本上满足他们对体育文化的需求，新型城镇化建设中对优秀传统文化传承和创新利用的重视，为满足这种需求提供了可能。

在具体的实践工作中，就是要深入挖掘土家族优秀传统体育文化资源，在传统的基础上进行创新和利用，不断丰富土家族农村的体育文化产品。据不完全统计，黔东北土家族地区的传统体育文化资源十分丰富，除了有摆手舞、茅古斯舞、傩舞、打连枷、脚盆龙、金钱杆、肉莲花、高脚马、翘旱船、玩彩船、板凳龙、拔腰带、抵杆、赛马、打磨秋、抱蛋、耍龙灯、舞狮子、捡子、躲猫猫、玩跳海、举石担等数十种表演性和竞技性体育项目外，还有射箭、投枪标、甩飞石、飞套绳、耍马刀、耍齐眉棍、打火铳、土家拳、打三棋、成三棋、跳跳棋、逼角棋、猪娘棋等上百种武术和棋类等健身性和娱乐性体育项目。因此，要构建该地区土家族农村体育公共服务的内容体系，需要在立足于地方实际和民族特色的基础上，充分挖掘和利用当地优秀的传统体育文化资源。

（三）多渠道整合社会资源，构建土家族农村体育公共服务的供给体系

公共服务的供给体系主要包括供给主体、供给方式、供给结构和供给效果（绩效）等方面的内容。笔者在沿河、印江、德江、江口和石阡等县的部分土家族村镇，就农村体育公共服务的供给体系进行调查时，发现存在供给主体责权不清、供给方式和结构单一、供给效果弱化等现象，尤其是在整合社会资源参与农村体育公共服务的供给方面，所存在的问题尤为突出。有鉴于此，立足于新型城镇化的建设背景，构建土家族农村体育公共服务的供给体系，需要多途径、多方位、多渠道整合社会资源，从以下三个方面开展工作：一是要明确和厘清各级政府和体育文化部门作为供给主体的责权，并在供给主体的引导和支持下，整合各县域、乡镇和村落之间的地方性公共资源，建立和健全土家族农村体育公共服务供给的领导机构，形成自上而下的责任分担体系。

二是要拓宽农村体育公共服务供给的准入机制，积极引导和鼓励民间力量和社会资本介入，发挥农村居民和非正式组织的作用，创新公共服务的供给方式。与此同时，还应按照管办分离的原则，大力发展土家族地区的乡村体育产业，兼顾“公益性”和“利益性”的结构特征，并通过“公建民营、委托管理、购买服务”等方式，扩大农村体育公共服务的供给面，从根本上改变供给方式和结构的单一性。三是要强加农村体育公共服务供给效果（绩效）的评估工作。土家族农村体育公共服务供给效果（绩效）的评估，主要体现在对其公共服务供给均等化的评价上，当地各级政府及公共部门应建立和完善专业的评估机构和评价机制，保障绩效评估工作取得实效。

（四）完善乡村社会多元保障机制，构建土家族农村体育公共服务的保障体系

土家族农村体育公共服务的保障体系，主要包括政策法规保障体系、组织保障体系、财政保障体系和健康保障体系等四个部分。根据笔者所调查的资料显示，当前黔东北土家族地区的农村体育公共服务保障体系还处于起步阶段，诸如政策法规保障、信息保障、健康保障等体系都尚未建立，要做好此方面的工作，可从完善乡村社会多元保障机制方面着手：一是要完善乡村社会政策法规保障机制，构建农村体育公共服务的政策法规保障体系。当前，黔东北地区各市县都缺少保障农村体育公共服务的政策法规，只有制定和完善相应的政策法规，土家族农村体育公共服务才能步入制度化和法制化的轨道。二是要完善乡村社会组织保障机制，构建农村体育公共服务的组织保障体系。土家族农村体育公共服务组织保障体系的实质，就是乡村社会组织结构的设计和重组的过程，其目的是把组织的“责任”和“效益”进行有机结合，形成科学合理的公共服务组织结构，为农村体育公共服务的开展提供基础性的组织保障。三是要完善乡村社会财政保障机制，构建农村体育公共服务的财政保障体系。强有力的财政保障机制，有助于为土家族农村体育公共服务活动的持续开展提供资金支持，具体而言，就是要完善各级政府的财政政策，加大国家和地方财政投入力度，拓宽投融资渠道，建立民间资金供给机制，构建城乡体育公共服务均等化的财政保障机制，扩大公共财权覆盖面，逐步提高国家财政向土家族农村转移支付的比例。四是要完善乡村健康保障机制，构建农村体育公共服务的健康保障体系。在黔东北地区的土家族农村，体育健康和体育健身问题还未受到人们的广泛重视，尤其是农民体质监测更是不为人知，因此，建立和完善相应的乡村健康保障机制尤为必要，如通过“建立农村体育健身咨询系统、构建农民体质监测服务预警机制、建立农民体育健身伤害应急救助体系、完善农民健康权保护机制[7]”等策略，从健康机制上保障土家族农村体育公共服务活动的有效开展。

[1]王桂兰.新型城镇化过程中完善政府职能行为的几点思考[J].领导科学，2013，(8).

[2]张国清.新型城镇化存在的问题及内涵[J].市场研究，2014，(10).

[3]王家宏.我国体育公共服务体系的内涵、特征与价值取向[J].成都体育学院学报，2014，(1).

[4]中共中央、国务院.国家新型城镇化规划（2014-2020年）[EB/OL].（2014-03-16）[2015-2-10].http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm.

[5]丰 云.公共服务市场化效率提升的理论与策略探讨[J].商业时代，2012(8).

[6]张国清.新型城镇化存在的问题及内涵[J].市场研究，2014，(10).

[7]刘晶等.政府公共服务视角下青少年健康权的法律保障[J].体育学刊，2014，(4).