河南省土地承包经营权流转现状与对策研究

阮春新

(黄河交通学院，河南 焦作 454590)

一、河南省土地承包经营权流转现状

河南省是我国中部地区的农业大省，同时也是粮食生产大省，土地流转在我国具有一定的典型性和代表性。据河南省农村土地流转情况调查报告显示，到2013 年底全省农村土地流转面积达到了3216万亩，占整个农村家庭承包耕地面积的33%。据抽选600 农户调查显示，参与流转农户达到63.2%;流转期限5 年以下，5～10 年以及10 年以上分别占33.8%、30.1%、36.1%;70.7%的农户土地流转入土地经营大户手中;在流转形式上，转包形式占到63.7%，出租、入股等形式占到36.4%，转包或出租流转形式超过95%;六成多农户签订有正规合同，近七成农户每亩年均流转费用在500 元以上;60%流转土地进行粮食种植，37.9%进行经营花卉、养殖等非粮经营;超过40%的流转是由村基层组织统一组织实施。

二、现状分析

(一)农村土地流转的有利方面

一是优化了农村土地资源的利用。随着我国改革开放36 年来，农民工已经从最初的农闲时进城务工转向经常性、甚至常年在外务工。国家对到城市务工的农民工在就业、居住、子女入学等方面给予的扶持，更使得农民对土地的依赖越来越弱，再加上国务院在2014 年公布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，强调保障农业转移人口及其他常住人口的合法权益，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件;要求统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化;不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面，加速了农村人口向城镇的转移。农村人口城镇化将农民与土地在空间上进行了分割，农民持有农村土地承包经营权却又不耕种现象时有发生。通过土地承包经营权的流转，促进和优化了农村土地资源的有效利用，防止出现耕地闲置和撂荒。

二是提高了农民的收入。现在有许多农民常年生活在城市，并且手中有老家农村土地的承包经营权，他们不愿意为了每亩地较低的收入而经常往返城乡之间，这样就造成农村土地的大量荒芜，无人从事农业生产。另一方面，随着生产力水平的提升，农村种粮大户、企业等又苦于无土地承包经营权而无法大量种植，形成规模效应。通过向承包经营权人支付一定的报酬，将土地进行流转恰恰解决了这一问题，客观上增加了农民的收入。当然，依附于耕地的种粮补贴不会进行相应的流转，仍然归原土地承包权人所有。土地种粮补贴没有用于粮食生产，而成为部分农民获利的工具，也是我们现阶段在制定农业政策时应该思考的问题。

三是促进了农业产业化发展，带动了对农业的投入。中共十八届三中全会提出，鼓励承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式的规模经营。农村土地承包经营权流转促使专业大户、家庭农场、合作社、农业企业等加大对农业的投入，进行农业机械、化肥等农业生产资料的购买，促进了社会资金对农业的投入，支持了现代农业的发展。

四是对农业结构进行了优化。在农村土地流转的过程中，农业用地向大户、农业企业集中的同时，使得农业大户、农业企业可以利用手中的农业技术、市场规模等优势优化农业的生产结构。根据市场及时调整农产品种类，提高产品质量，利于提高农业生产率，增加土地农产品的收益。

(二)农村土地流转的问题

一是传统意识的制约。受土地保障传统观念的影响，农民在土地承包经营权流转的方式和速度上所受制约较为明显。在流转方式上，仍然以转包和出租的方式进行，占到整个流转比例的95%以上。由于一些农户对我国现行土地流转政策缺乏了解，害怕土地流转到陌生人手中失去控制。因此，农民土地承包经营权的流转多在本家族、亲戚之间以及相互熟悉的人中进行，流转时间及流转约定较为随意。同时，我国现有农业政策给予种粮农户各项惠农补贴，土地是农户获得各项补助的基础，加上农业机械化水平的提高，农民基本上不用到田间耕作即可管理好农业生产，也就使许多农户认为土地承包经营权没有流转的必要。

二是流转缺乏规范性。农户土地流转出于信任问题，多发生在本家族、亲戚、熟人之间，且多以口头协议来决定，缺乏较为正式的流转合同，对流转时限、土地使用等方面限制较少，更谈不上到公证机关公正，到备案机关进行备案了。更有甚者，突破农村集体组织，由相隔较远距离的亲戚、熟人来耕种土地，使得农村集体组织往往无法进行制约和管理。

三是流转土地多样化使用。由于种粮经济效益偏低，再加上国家各种惠农补贴并没有随着土地承包经营权的流转而进入到农业企业或大户手中，土地流转后往往被用来种植经济效益较高的经济作物，如花卉、林果等非粮经济作物。更有将流转土地用于养殖、设置工厂等现象。当然，这也与当地监管部门缺乏有效监管和引导不到位有关。

四是土地流转服务不到位。农户受到自身文化素质和对市场、国家政策了解不够的影响，土地流转随意性较强，在流转的过程中，并不知道流转的要求，常常根据自己意愿进行。政府相关部门对土地流转政策宣传不到位，对流转缺乏引导，容易引起流转中及流转后土地使用上的违反政策，甚至违反法律的行为。

三、政府与市场的引导

(一)加强政府引导，促使流转有序进行

积极落实党中央的农村政策，将十八届三中全会决定细化，解决好农村土地问题，关系到农村社会的稳定。基层政府组织正确引导土地流转工作，监督村集体经济组织土地承包政策的落实，为农民土地流转做好信息、法律咨询等服务工作应放在农村土地流转工作的首要位置上。

1.加强农村土地流转政策支持

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，鼓励农村发展合作经济，鼓励社会资本投向农村建设。政府应明确鼓励的指导性意见，明确专业大户、家庭农场等的规模，给出鼓励的标准。特别是在农民进行土地承包经营权流转过程中，并不流转国家的各种补贴政策的情况下，应想办法提高专业大户、农业企业等的积极性。政府应拿出专项资金加大对规模种粮大户的补贴力度，激发新型农业生产主体的种粮积极性。同时，探索建立农业保险机制，加强保障农业经营主体权益。一方面，政府试点农业风险补偿基金，逐步建立农业经济体风险分散机制，使人们愿意种地，将资金投入到土地中;另一方面，专业大户、家庭农场、农业企业等利用手中土地承包经营权进行农业贷款，应积极鼓励农机设备采购，政府做好保障服务。

2.完善服务组织，强化基层政府服务职能

河南省农村土地流转情况2013 年调查报告显示，只有41.3%的农户反映当地有土地流转服务组织，即使有这样的组织，还存在着无人员、无经费、无服务的现象。基层土地承包经营权流转服务组织的完善有利于加强对土地流转的服务和管理，保障土地流转当事人的合法权益;有利于规范和加快土地流转的进程，提高流转质量，解决土地流转中出现的流转纠纷，稳定农村社会秩序，从而推动整个农村经济的和谐发展。基层政府组织应加强农村土地承包经营权流转的合同管理，加强管理的制度化、规范化，提高现有信息服务水平。基层政府组织熟悉辖区内的土地现状，掌握基层流转情况，将流转需求通过服务平台及时发布，便于有土地承包需求的大户、企业及时了解信息。通过基层政府服务平台，增加土地流转双方的信任，加快农村土地流转的进程。对于基层政府而言，通过服务平台，掌握基层农村土地流转状况，指导农民土地流转价格，规范土地流转过程，便于及时解决在农村土地流转过程中出现的纠纷，提高基层政府组织的社会治理能力。

3.加强土地流转的程序管理，完善流转登记制度

《农村土地承包法》明确规定，县级以上政府机关承担着农村土地承包经营权的登记造册，确认土地承包权职责，在土地承包经营权的流转中也明确了应该向发包方备案的规定。但在实际中，县级以上组织对土地的管理时常因为规模过大而无法顾及成散状分布的土地承包，农民流转备案的发包方在法律上也未进一步明确，导致了管理职责不规范。《物权法》将农村土地承包经营权作为物权用法律的形式进行了规范，政府应该依照法律的规定，将农村土地承包经营权登记制度作为物权变更的基本原则。土地承包经营权流转的当事人在经过平等协商达成一致意见后，双方当事人应当签订书面合同，并及时报乡镇农业承包合同管理机构进行审查、备案和登记。在签订流转合同过程中，应该明确农民在其中的主体地位，坚持依法、自愿、有偿进行的基本原则，禁止村集体组织越俎代庖。对于合同签订后出现争议的，乡镇机关应及时引导双方协商签订补充条款，同时补充条款也应该及时登记、备案，这样可以弥补农民法律意识淡薄、不熟悉完备合同要件的不足，保障他们的合法权益。做好土地承包经营权的登记工作，有利于维护农村承包经营关系的稳定，也符合现实的农村土地承包经营现状，便于维护农民自身合法权益。

4.完善村民自治制度

《村民委员会自治法》确立了我国农村实行村民自治制度，从村委委员的选举到村民会议、民主管理、监督都进行了规范，核心是村民实现自我管理、自我教育、自我服务，实现自治民主。村集体依照《村民委员会自治法》的规定，在农村土地流转过程中，通过法律赋予的选举权、决定权、监督权来为土地流转保驾护航，而不是将村民的自治当做个别人敛财的工具。对于村组织不依照规定和程序办事的违法行为，监督部门应及时进行监督，保障村民利益。

(二)通过市场进行土地资源优化配置

通过网络信息平台，构建区域统一的价格体系，运用市场机制对土地资源进行优化流转，既可以解决农民土地流转信息不流畅，流转价格过低等问题，也可以使企业了解更多流转信息，合理进行承包经营。建立农村土地流转市场机制是一项系统工程，包含基层土地流转服务平台、流转中介机构、流转金融机构、纠纷咨询解决机构等。该平台包含县级、乡镇和村集体三级土地流转服务机构，建立相应的土地流转信息数据库，并实现信息资源的共建共享，积极向农民、流转需求人、单位开展土地流转信息咨询、流转土地评估，协助办理相关手续。提高政府治理能力，强化基层政府的服务职能，由政府主导建立土地流转信息网络，切实解决农村土地流转信息不畅，农民信息意识不强的问题。

四、结束语

在中央不断加大对农业支持力度，农产品价格逐年提高，农业领域逐步成为社会资金投资热点的大背景下，将资本、技术、营销等优势用于农业，有利于农村土地资源的最优化配置，最终发挥土地资源的最大作用。

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