增量变革的社会治理创新与实践——兼评《增量共治的杭州实践》

辛 华

改革开放三十多年，中国经济取得瞩目成就，人民生活水平不断提高。与此同时，经济的高速发展引发了社会转型，促使社会问题日益突出。在传统农业文明的熟人社会向工业文明的陌生人社会、信息文明的后工业社会的转型中，一方面是人们生活水平的提升和需求的多样化，科技发展的日新月异、互联网技术引发社会交互网络发生改变和个体的自主性增强;另一方面是社会结构分化显著、贫富差距不断扩大，群体事件层出不穷、环境恶化日益加剧、旧有的社会资本和网络在经济和社会转型过程中功能日益弱化，整个社会面临诚信危机。以此为背景，中国政府不断进行经济和社会体制改革，试图从体制层面寻找解决问题的路径。改革探索取得了初步成效，如民主和公民参与理念日益深入人心、社会组织发展势如破竹且在社会生活的各个方面彰显了其优势和功能，等等。然而，这些改革在观念上仍然是以管理和管制为主，一定程度上将政府与社会、政府与市场放在了对立面，因此无法真正解决覆盖在国家和社会表层问题之下的深层矛盾。

鉴于此，党的十八届三中全会中明确提出全面深化改革的总目标，是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。“治理”取代了“管理”，改革的方式也将发生质的变化。国家治理和社会治理的共同目标是排除一切不适应生产力发展要求的体制机制，创新释放生产力和社会活力的体制机制 (王浦劬，2014)。与此同时，社会治理作为国家治理的有机组成部分，其创新和发展具有重要的积极作用。2014年3月，李克强总理在《政府工作报告》中再次明确要“推进社会治理创新”，并提出了“注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”。其中，社会治理创新和共同治理面临破题困境。社会治理离不开对社会问题的回应，对社会发展阶段的思考，对社会结构的认知以及社会分化和利益集团的固化等社会问题的有效回应。

早在2000年，俞可平教授就通过对中国经济改革增量变革的路径研究得到启发，提出了中国的政治改革和社会改革应遵循增量变革的路径，并提出了增量民主的概念。俞可平指出，增量变革的实施需要满足三个前提条件:一是增量变革的产生依赖于足够的经济和政治的存量，符合现存的政治框架，具有法学意义的合法性;二是增量变革的机制是促使形成新的增长，因而具有社会进步和公共利益的正当性，即政治学合法性;三是增量变革的实质是对原有体制的突破而非突变，过程呈现出渐进性和缓慢的特点，符合社会发展规律 (俞可平，2000)，具有社会学合法性。

此后，学界也对增量变革进行了探讨，认为增量变革能够在一定程度实现变革成本最小化、收益最大化的目标，与中国现实国情、社会发展阶段相吻合。2014年11月，社会科学文献出版社出版了刘国翰的专著《增量共治的杭州实践》，为增量变革下的社会治理创新在地区的实践提供了一个鲜活的案例。作为一个新杭州人，作者既对杭州城市、社会、文化、历史等情况非常熟悉，又具有“他者”对杭州文化敏锐的眼光，具备开展中国社会治理和市民社会领域深厚的理论功底。作者熟练运用质性研究的案例研究方法，采用了文化人类学在田野调查中使用的“自我”与“他者”之间的视角转换的方式，对正处于改革发展的快速转型和变迁阶段的杭州治理实践进行了探讨分析。其中，将自己对杭州政治经济文化社会的观察和体会等直观感受，与公共管理服务的理论思考进行了理性结合。通过对杭州地区的社会治理实践的学理探讨和案例分析，作者提出了增量共治的社会治理范式，该范式对我国政府与社会层面的治理创新、能力提升具有重要的理论价值和现实意义。

一

《增量共治的杭州实践》着眼于杭州地区的社会治理实践，以增量共治的时代和社会背景为切入点，在经验研究的基础上，结合案例分析与增量变革和社会治理理论梳理，探讨了增量变革下社会治理实践的途径与机制。该书主题明确、脉络清晰、布局精巧，围绕治理如何实现、增量共治的理论基础、治理案例分析的组织框架，全书内容由实践篇、理论篇和案例篇三篇十章和九个案例组成。

实践篇重点呈现了杭州社会治理实践从被动到主动的发展过程，体现了社会治理应与社会发展潮流相吻合的特征。因此，根据当地经济、社会、文化、历史等现状，作者将现代治理理念与中国传统文化智慧融合，把杭州的社会治理实践归纳为“仁、义、理、智、能、信”的六字主线。“仁”指民主民生的治理目标，融合了西方社会的治理理论与我国传统文化在治理一致性，尤其在杭州社会治理实践中的治理历程、治理项目重点领域，体现了杭州社会治理实践的策略以及治理突破点。“义”指共建共享的治理主体，书中比较了传统治理主体和新型社会治理主体的差异性，针对组织形态各异、结构多样、主体多元、运行独特、法人性质模糊等特征提出社会复合主体及其运作机制和逻辑。“理”指同心同意的治理理念，包括了城市治理的精神特质和理念、中国传统文化和我国社会独特的社会主义核心价值观，形成了符合当地政治、经济、文化、社会发展的，以居民为主体、围绕百姓生活品质的社会治理理念和价值信念。“智”指协商执行的治理机制，“智”的治理需要智慧，治理功能的发挥需要治理结构的调整。体现了杭州治理中调整治理结构、设立治理平台和使用治理工具，进行智慧治理的过程。提升“能”的治理能力是现代化的治理目标之一，通过国家、企业、社会组织的治理能力提升，探讨社会共治的可能性和可行性。“信”作为信任互助的地方文化浓缩，通过对杭州志愿服务的大量实证调查，反映了杭州居民的社会参与、社会资本和社会信任程度，体现了增量变革下的城市综合实力和社会软环境。

理论篇以治理到共治的理论梳理和发展背景为出发点，以杭州社会治理实践的理论思考为回应，进行了增量共治的理论阐释。作者分析了社会共治的理论源流、阐述了多元主体的社会共治模型，借鉴了国际社会的共治经验，对增量共治的实践和理论进行反思。通过对社会治理主体、治理结构、治理机制、治理关系、治理过程等方面的研究和分析，提出社会共治的概念，拓展了社会治理的内涵和外延。正如作者所说，由于科技创新和时代发展，使得当今中国社会面临的公共问题更加复杂多样，因此来自不同领域的主体之间的共治已呈现出势不可挡的趋势。具体来说，在已有的存量中，由于社会利益格局固化，撬动任何一方利益，都会面临层层阻力。然而，现代科技的突飞猛进，为解决新的社会问题提供了技术手段，为增量共治，日益高涨的民众参与热情为化解社会旧矛盾、解决社会新问题提供了资源，使得增量变革的实施成为可能。

案例篇重点剖析杭州增量共治实践的案例和实施过程。如，对西泠印社、运河综合保护、杭州城市品牌网群、湖滨晴雨工作室、我们的圆桌会、杭州的市民体验日、杭州丝绸女装产业联盟、绿色浙江、西湖国际博览会等九个具体案例进行翔实的描述，从社会组织转制、环境保护、城市品牌塑造、市民参与等多领域、多角度进行细致分析，有助于读者理解杭州实践的环境因素，理解实践背后的制度选择。

作为一本地方社会治理创新的著作，作者并没有将视角局限在国内，而是尽可能从国外学者关于善治、治理的理念分析入手，比较共治与合作治理的异同，对治理领域、治理关系、治理工具进行分类，借鉴其国际视野和理论要素，从而与我国增量变革的治理实践进行对话。同时，作者还介绍了美国、欧盟、日本等发达国家、地区进行社会共治及应对社会问题的案例。从社会共治的理论源流，从行政国家论到社会系统论、社会沟通论、社会权力论 (权力来源、权力形态)，提出了增量共治是社会治理的新型范式。通过对不同区域社会治理的分析，总结了社会共治具有与不同地区的政治、经济、文化和社会等因素相吻合的因时、因地制宜的特性。

总的来说，该书具有三大亮点:

第一，提出了基于杭州地区社会治理实践的理论范式。体现了作者对社会现实的强烈关怀，以及回应社会问题的研究意识。书中首次对“社会共治”的定义进行分析，“来自政府、市场、社会等不同领域的主体，在尊重各自意愿和利益的基础上，通过可持续的机制来解决公共问题或提供公共服务，形成了主体之间可持续发展的互动机制。共治的各方是平等的”(刘国翰，2014:5)。提出了杭州地区的共治作用机制是增量共治，即在倒逼机制的推力和示范效应的拉力的合力作用下，影响和带动现有存量的变革。对增量共治的分析采用了治理目标、治理途径、治理理念、治理结构以及治理资源与环境互动的实践与理论相结合的研究路径。同时，书中对治理和善治的概念、时代背景、目标功效、适用范围等进行分析比较，明确了社会共治具有的多中心治理、跨领域治理等特征。关于社会共治的理论梳理，本书从治理背景、治理变革等多角度出发引出了社会共治的理论源流，从治理主体、结构、机制、关系、过程等角度对社会主体多元共治展开分析。概言之，本书的特色是以实践与理论相结合方式论证了社会治理的增量共治范式。

第二，多案例的比较分析方法，对治理规律的认识和现实社会的治理实践具有启示意义。王富伟认为理论发挥效应的关键在于情境适宜性，理论建构的任务不是追求普适性，而是界定情境性的个案分析原则 (王富伟，2012)。《增量共治的杭州实践》总结不同主体的组织特点和运行方式，分析新型社会组织的特征、杭州的城市特色和杭州共治实践，以及各自的运作局限与资源互补优势。通过对不同领域的治理案例的详细分析，使得读者可在杭州的实践中找到社会治理中增量共治的普遍性，发现社会治理的因地制宜、因势利导的特殊性。在全球发展一体化的今天，对杭州的增量共治的多案例分析在实践层面回应了俞可平提出的增量变革的理论，即以最小的政治和社会代价，取得最大的治理和民主效益的社会可行性。

第三，中西思想的融会贯通和篇章设计的“浅入深出”使得本书兼具理论性、实践性与趣味性。该书中的每一章的导入故事生动有趣，通过中国传统文化的思想与西方治理理论相融合的方式，逐步引导读者“浅入”杭州的社会治理实践中来。比如，第一章的善治评价标准从洛伦泽蒂的著名壁画入手，既生动形象，又确切传意。再如，作者巧妙将杭州治理实践提炼为“仁、义、理、智、能、信”的六字主线，体现了杭州的治理特色，明确了社会治理的共性，即社会共治是由主体要素、目标要素和互动机制三者组成，体现了来自政府、市场、社会等不同领域的各种主体，在相互尊重各自的意愿和利益的基础上，通过某种可持续的机制来解决公共问题或者提供公共服务。其中，各主体之间可持续的互动机制、治理的理论的探讨就是对增量共治研究的“深出”。

二

治理的提出源于对社会问题的应对和挑战。王名教授在为该书撰写的序言中指出，社会共治是中国传统文化与马克思经典理论的结合，在中国社会的本土化实践中形成。通过增量变革途径实现社会共治是杭州在社会治理创新实践中的突出特点。增量共治的核心路径为，在社会管理领域找增量，在增量的部分实施社会共治，通过增量的积累实现存量的变化，最后达到实现社会共治的目的。其中，增量变革对存量的影响通过示范作用、熔炉效应和倒逼机制三种途径实现 (刘国翰，2014:170)。作者总结杭州进行增量共治并取得成功的原因，与市场经济、社会资本和历史文化传统等因素密不可分，并提取了三个变量:经济发展程度、社会活跃程度和民众对政府的信任程度，验证了增量共治的三个现实条件 (刘国翰，2014:175)。

第一，发达的市场经济是基础。在从计划经济向市场经济变革的过程中，杭州同样遵循增量变革的规律，即采用的发展策略是先发展民营企业和集体企业，然后通过产业聚集的方式获取优势，最后进行国企改革和市场经济体制对接。这一基础为增量变革的社会治理创新提供了路径选择。

第二，充足的社会资本是存量。除了发达的市场经济之外，杭州地区悠久的历史和文化传统保障了增量变革的实施。正如普特南在《让民主运转起来》一书提到那样，民间组织的活跃和社会力量的发达，密切的社会网络，以及互惠、信任规范的社会资本对当地政治制度的绩效发挥着重要的作用。在杭州地区发生的增量变革下的社会治理创新，从政策实践的角度验证了该理论。

第三，多元主体的合作程度是前提。作者将社会共治分成吸纳性社会共治、协商性社会共治和权力共享性社会共治，从而提出了“三增”和“三共”的实施方式。“三增”指的是，一是增主体，要培育发展新型社会治理主体;二是增领域，要触及传统社会管理领域的边缘领域、交叉领域和社会问题集中领域;三是增结构，要将现有的社会治理主体聚合成新的治理结构。“三共”是指共价值、共空间和共评价，强调社会治理主体之间共享的价值理念，共同开拓和生存的公共治理空间，共同探索的跨域评价机制。总之，增量共治既要包含多元主体的治理框架，还要体现主体之间的互动机制。

实践模式上，杭州经验的增量共治经历了从共治制度设计到机制形成再到理念深化的全过程。从实践到理念的转变体现为四个方面:首先，增量共治为全国各地开展地方性社会治理创新提供了组织、思想和理论范式的支持。其次，共治案例体现了增量变革下的社会主体多元，共治可行、有效、成本低的特点。再次，在我国公民参与普遍比较低的当下，增量共治的杭州经验在实践层面验证了自上而下的政策实施需要自下而上的参与渠道和治理创新。通过这种自下而上的倒逼机制，打通国家与社会之间的障碍和区隔。最后，基于理念设计和地区实践的增量共治，也可能面临着来自基层政府和社会组织传统权威的挑战。概言之，只有政府改变传统治理理念和治理方式，社会组织不断加强自身能力建设，创新治理体制和机制，才能成功应对各种挑战。

好的治理增进公民参与，好的共治需要配套制度措施。十八届四中全会的报告中重点提到了社会治理需要法制保障，兼顾了硬性法律和软性规范等制度措施对社会治理的作用。如，“推进多层次多领域依法治理，深化基层组织和部门，行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。发挥市民公约，乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”就涉及了共治与自治的关系，无论是增量共治的途径还是社会共治范式，都需要一定程度上的自治。其中，共治需要以自治为前提，自治是共治的基础，共治通过各种渠道，促进居民对公共社会事务的参与。举例来说，尽管中国历史上有“皇权不下县，县下唯宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”的乡村自治秩序和乡绅治理的传统，地区自治包括了调动各界积极性一起承担社会公共事务，但其中各方的参与并没有制度保障，所以说乡绅自治不属于现代意义上的社会治理。简言之，作为社会治理过程中的过渡途径，增量共治的作用是:通过增量变化推动存量变化，通过增量共治实现社会共治，通过建立健全相应法律制度保障社会自治和社会共治。

三

《增量共治的杭州实践》作为一部关于社会共治范式理论研究与实践探索紧密结合的著作，对读者理解中国社会治理创新的路径、社会治理制度背后的现实选择，以及增进对制度的理解和实践多样性的认知具有积极的意义。

诚然，该书的特色是对杭州治理实践描述得细致入微，实践、理论、案例之间的现实呼应和三角验证。然而，在实践、理论、案例三足鼎立共同支撑杭州实践的增量共治经验探索的同时，该书也面临在实践与理论、理论与案例、实践与案例三者之间的互动、对话与衔接的挑战和不足。第一，对杭州的社会治理案例总结和归纳如何能够超越案例和经验，或者总结一般性共治原则?尽管作者已经提出了增量共治的实践范式，但是，在对增量共治的理论探索并带来更具启发性和操作意义的普遍性原则上还略显不足。第二，增量共治的杭州经验作为一项制度实践，该书呈现更多的是成功经验。然而，任何改革都会面临挑战和困难，即使对变革成本最低和受益成本最高的增量变革也一样。遗憾的是，尽管该书也谈到了增量共治可能遇到的问题是达成共治过程比较漫长，新旧体制的不兼容和摩擦，以及复合治理主体的资金来源和社会支持性，但还缺乏深入的经验分析。如果作者对杭州实践兼从经验和教训两个维度进行分析，显现增量变革的动力和阻力、支持和阻碍之间的摩擦和张力，相信中立、反思、批判的思想定会使共治的案例与理论结合更加浑然天成。

纵览全书，瑕不掩瑜。《增量共治的杭州实践》构思巧妙、脉络清晰，既有社会治理的实证案例，又有治理理论的论述和提炼，不失为一本案例丰富、视角独特、兼具理论价值和实践意义的著作。

刘国翰 (2014):《增量共治的杭州实践》，社会科学文献出版社。

王富伟 (2012):《个案研究的意义和限度——基于知识的增长》，载《社会学研究》，第5期。

王浦劬 (2014):《国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系》，载《国家行政学院学报》，第7期。

俞可平 (2000):《增量民主: “三轮两票”制镇长选举的政治学意义》，载《马克思主义与现实》，第3期。