农村邻避型环境群体性事件发生机理及防治路径研究

农村邻避型环境群体性事件发生机理及防治路径研究

张婧飞

[摘要]当前我国农村地区已经成为邻避型环境群体性事件的易发地和多发地，该类群体性事件已经成为影响农村地区社会稳定的主要因素之一。准确界定农村邻避型环境群体性事件的特征，对于治理该类事件意义重大。农村邻避型环境群体性事件特征表现为：冲突焦点具有不确定性和主观性、环境风险更多地由农民承担、农民多使用暴力进行非理性抗争。农村邻避型环境群体性事件的发生机理表现为：利益相关者在风险认知上的冲突、部分农民环境权受侵害、“专断-压制”型管控模式的合法性困境。由此提出的防治路径包括：进行有效的风险沟通、设置形式多样的公民参与机制、构建“参与-回应”型社会治理模式。

[关键词]邻避冲突； 农村环境群体性事件； 风险沟通

[收稿日期]2014-09-03

[基金项目]本文为教育部人文社会科学研究青年

[作者简介]张婧飞，大连海事大学法学院讲师，邮编：116026。

近年来，我国农业与农村经济不断发展，农民生活水平大幅提高，但农村环境却遭到前所未有的破坏，农村环境群体性事件呈迅猛上升态势，成为继征地、拆迁之后的又一个对社会稳定影响较大的、密集多发的新因素。众所周知，环境问题无法一蹴而就得到解决，面对发生频率、发展规模有愈演愈烈态势的农村环境群体性事件，认真总结其特征，分析其发生机理，探索其防治路径，对于维护农村的社会政治稳定、推进社会主义新农村建设具有十分重要的实践意义。本文根据农村环境群体性事件发生原因的不同，将其分为“农村污染型环境群体性事件”和“农村邻避型环境群体性事件”两种类型。

NIMBY(Not in My Backyard)的中文涵义是“邻避”，即“不要在我家后院”，意指在西方发达国家出现的，民众反对在自己家附近建造飞机场、垃圾处理厂、核反应堆、变电站等设施的民众反抗运动。[1]从字面意义来理解，所谓“邻避设施”，就是不要搭建在我家后院的设施。这类设施有两大突出特点：一是具有显著的负外部性。被称为邻避设施的公益性项目对社会的正常运转必不可少，但会对附近居民的财产、生命健康和生活环境造成消极影响，可能产生潜在或现实的威胁，导致心理上的不悦感和社区的耻辱感。第二，成本与收益分配不均衡。邻避设施产生的成本和风险由设施附近公众承担，但产生的收益由所在城市居民共同享有，由此产生不均衡和不公正的成本收益分配结构。此外，由于邻避设施具有一定的风险性，政府若公开决策可能会遭到附近居民的强烈反对，因此，更倾向于进行封闭式决策，这一缺乏公开、正当性的决策程序，加深了附近居民的不满，极易产生邻避冲突。

按照邻避设施的分类不同，可以分为四类邻避冲突：一是污染性设施，即在设施运行过程中可能产生空气、水、土壤及噪音污染等，因而导致附近居民反对。如高速公路、垃圾处理设备、污水处理设备；二是风险集聚类设施，即该类设施风险高，但发生风险概率低。然而，一旦发生风险必然造成附近居民的重大健康或财产损失。如变电站、核电站、发电厂、加油站等；三是污名化类设施，即由于对某些群体的污名化，因而造成对于该类人集聚的设施加以反对。如戒毒中心、传染病治疗机构、监狱、精神病治疗机构等；四是心理不悦类设施，即该类设施虽有满足公共服务职能，但令附近居民感到心理不愉悦的设施。如火葬场、殡仪馆、墓地等。

一、农村邻避型环境群体性事件特征

(一)冲突焦点具有不确定性和主观性

在农村邻避型环境群体性事件中，冲突各方的矛盾聚焦在环境风险的高低、风险是否可控等方面。不同于农村污染型环境群体性事件的诱因是环境污染，农村邻避型环境群体性事件的诱因是环境风险。即人类生产活动对环境产生破坏作用的可能性。也就是说，在将来，某一环境风险既有可能造成环境污染乃至生态恶化，也有可能不会造成任何损害。此外，人们对风险的认知具有很强的主观性，不但受事件本身的特性影响，而且还会受到个人因素的影响。也就是说，不同主体对同一环境风险的高低、可控等问题的认知可能大相径庭。这使得冲突各方分歧更大，达成妥协的难度也更大，相应地化解这类群体性事件更为艰难。

(二)环境风险更多地由农民承担

也就是说，农民权益受侵害的风险更大。现代社会的财富分配机制不同于风险分配机制，主要体现在：财富从下层社会向上层社会集中，而风险从上层社会向下层社会集中。社会上层阶级依靠其握有的社会资源，转移、规避风险，使得风险更多地由社会下层阶级承担。作为社会风险中的一种，环境风险也并非均等地分配或扩散，而是更多地分配到农民头上。环境资源属于公共物品，容易形成“公地悲剧”，即缺乏产权边界划定的公共领域最容易遭受破坏。农民承担着环境带来的众多风险，主要体现在两个方面：一方面，农民生存环境急剧恶化。随着我国产业结构的升级转型，一大批能耗大、污染重的低端产业(如电力、化工、造纸等)逐渐远离城市，转向农村，严重破坏农村的生态环境，空气、水、土壤污染严重。另一方面，土地失去生产功能。农村环境污染，不仅给农民生活带来损害，更为严重的是，对农民赖以生存的土地也造成破坏。由于土地污染具有隐蔽性、潜伏性、累积性和不可逆性等特点，一旦被污染后，往往难以自我恢复，治理周期长、恢复生态成本高。

(三)多使用暴力进行非理性抗争

当下中国社会的农民，权利意识增强，法律意识或法制观念仍然淡薄。在人治传统和行政权力几乎主宰一切的双重影响下， 权力至上的观念仍深刻地影响着广大农民。同时，在欠发达的农村地区，由于自身知识水平的限制，其接受法制教育的机会要少得多，这使得我国农民的法律意识仍然淡薄。因此，农民增强的权利意识与淡薄的法律意识构成一种紧张。一方面，日益增长的权利意识使得农民积极地通过行动进行维权；另一方面，淡薄的法律意识使得农民更多地通过偏离制度的轨道进行维权。农民还不习惯组织起来，通过正当的利益表达渠道，经由自愿组建起来的、相对独立的利益集团，表达自己的利益诉求。再次，由于农民的集体行动在组织形式上具有一定程度的松散性，没有将每个参加者真正纳入一定的组织体系中，这种缺乏约束的集体行动极易出现局面失控的情况。事件的组织领导者往往事前根本没有预料到会发生暴力抗争的结果。最后，受封建传统思想的影响，农民往往具有“法不责众”思想，更有一些农民错误地认为，聚众闹事能够对领导造成压力，尽快地解决问题，这使得原本能在法律程序中解决的矛盾演化成暴力群体性事件。财新网曾列举近5年因环境问题引起9起大型群体性事件[2]，其中，什邡、海宁、丽江三起上升为暴力冲突，而这三起暴力冲突均发生在农村地区。

二、农村邻避型环境群体性事件发生机理

农村邻避型环境群体性事件的发生原因可简单概括为：难以预料的环境风险威胁影响人们的生存环境，这类潜在受害者难以通过体制内的渠道获得法律救济，维护自己的合法权益，因此，不得不转向体制外的诉求。

(一)利益相关者在风险认知上的冲突

引发农村邻避型环境群体性事件的主要原因是环境风险，冲突往往围绕着风险认知的范畴展开，即环境风险的高低、可控以及是否可接受等问题。因此，农村邻避型环境群体性事件的冲突基础在于利益相关者在风险认知上的冲突。

伴随着现代科技的高速发展，有关风险的知识只能由有特定教育背景和受过专业训练的技术专家独享，因此，企业或政府对可能出现的风险进行评估和分析时，往往委托特定领域的技术专家来进行。专家运用专业知识和科学方法，评估风险的性质、发生的概率、损失的大小等问题，向企业或政府提供相关建议以及相应数据，最终由企业或政府作出兴建与否的决策，这一模式被称为“以专家为中心的风险评估”模式。

但是，由于风险认知的主观性，农民与专家对风险的认知水平往往有较大差异，“在风险问题上，民众和专家的恒久分歧是所有社会科学中最有趣的难题之一”[3]。农民科学文化水平普遍不高，更依赖直觉和经验，而专家更依赖理性和概率，例如专家认为垃圾焚烧、电磁波辐射等是可以接受的风险，而农民却认为这是不能忍受的风险。由此可见，农村邻避型环境群体性事件的冲突根源在于企业、政府、专家一方与公众一方关于环境风险认知上的冲突。政府长期以来倚重于专家决策，预设了风险问题的技术性和复杂性，超越了普通村民的知识，加之缺乏完善的风险沟通机制，村民对风险的不理解就会导致对专家的不信任，就会排斥邻避设施的建立。

(二)部分农民环境权利受侵犯

公民是最基础也是最重要的环境社会权利的主体，由此相联系的即为公民环境权，其根本目标是保证生态环境资源在不同群体与阶级之间的公平分配，因此，其所需要的环境公民的首要德性是环境正义。[4]“公民环境权利的重要性在于，它承认公民个人的能动性，承认公民个人享有健康舒适环境的正义价值。环境权利对于环境冲突的解决具有重要的作用，因为它告诉我们，每一个人的生存环境都应该得到最高的尊敬，而不能把它看作是实现另一个人目标的工具。”[5]农民环境权，即农民在良好环境中生存的权利，包括以下四项权利内容，即享有优良环境权、拒绝恶化环境权、环境知情权、环境参与权。在农村邻避型环境群体性事件中，农民的环境权利受到侵害，其路径往往是这样的。首先，由政府、企业与专家决定何时何地设立邻避设施，而附近村民被彻底排除在决策之外；接着，当村民对决策提出质疑时，往往因为“环评验收合格”“科学表明对附近民众没有任何不利影响”等理由被再度否决；最后，当村民聚众进行环境抗争时，则被认定为是少数人的邻避情结。

邻避设施的设置表明部分人的环境权利会遭受损害甚至会被剥夺，而政府在农民环境权利受损后没有给予及时的补救和维护，甚至从始至终就未能有效捍卫公民的环境权，而农民的环境权作为农民的一项应有权利，无论在法律上还是道德上都是正当权利。既然环境权是农民的正当权利，政府就不能在邻避冲突中损害部分人的环境权，即使其目的在于实现社会公共利益。早在1972年《人类环境宣言》第1条就已明确这一内容。由此可见，这已形成共识，即每个农民拥有生活在良好环境中的权利，任何损害农民环境权利的行为都可能演变成对农民生命权的威胁，因而政府有义务维护农民的这项基本权利。

(三)“专断-压制”型行政管控模式的合法性危机

关于邻避型环境群体性事件的治理，通常有“专断-压制”型的行政管控模式与“参与-回应”型的社会治理模式两种治理路径。在“专断-压制”型行政管控模式下，行政权力触角向社会全方位渗透，达到社会每一个角落，公民个体受多重束缚。如果行政权力遭受来自个体的挑战，国家就会进一步强化对挑战势力的压制，而非稀释挑战的力量。个人行使权利和享有自由的前提是国家“批准”，由此形成了“先有国家后有个人”的逻辑先后关系。[6]在“专断-压制”型行政治理模式下，基层政府对农村邻避型环境群体性事件的治理，主要通过运用行政权力，以实现行政机关所认定的公共利益为终极目标，对反抗以行政强制手段进行打击处理，贯彻行政机关的单方意志，行政决定过程自我封闭，村民的权利与利益诉求被排除在外。

当下中国治理环境风险的模式是“专断-压制”型行政管控模式。一旦环境权利受邻避设施影响的村民进行集体利益诉求表达时，政府往往以“维稳”的名义进行高压打击。这种“治标不治本”的管控模式，只能暂时压制事态扩大，不利于从根本上解决邻避冲突，甚至进一步加剧了官民之间的对抗关系。在这种模式下，虽然可以将村民的权利和利益诉求控制在一定范围内，但是却无法真正有效地树立政治权威，并且会引发管制的合法性危机。[7]如此进入恶行循环，社会风险进一步增大。对此，有学者总结为，不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决。2012年四川什邡发生的环境群体性冲突是行政管控模式的典型呈现。

“专断-压制”型行政管控模式在处置邻避型环境群体性事件的过程中，政府堵塞信息传播，追查他们认定的“犯罪分子”，行政运行成本高，政府公信力下降，这些昂贵的社会成本最终由社会成员埋单。更为重要的是，利益受害群体利益表达不畅，权利受侵犯，心中的不满未能得到发泄，暂时的安宁在静候下一次的偶发事件，到那时，不满和怨气将会以更加剧烈的方式爆发出来。因此，“专断-压制”型行政管控模式遭遇合法性危机。

三、农村邻避型环境群体性事件防治路径

(一)通过有效的风险沟通，形成对风险的一致认识

风险沟通的基本目标是有关各方对风险的认知达成一致。通过有效的风险沟通，一方面，农民可以获得有关风险的专业知识，有利于促成村民形成对环境风险的合理态度，从而理性看待环境风险；另一方面，企业、政府通过有效的风险沟通，了解村民的担忧和诉求，能够有针对性地发布信息，甚至调整决策，让村民参与决策过程。最终，各利益相关者在风险认知上达成一致，消除冲突的根源。厦门PX事件的实践也证明了这一点。

在邻避型环境群体性事件中，通过开展有效的风险沟通，能够在一定程度上预防预防该类事件的发生。首先，在群体性事件发生前，企业或政府应尽早与村民就邻避设施的环境风险进行沟通，告知村民该项目的环境风险水平和拟采取的防控措施，有利于村民形成对环境风险的客观认知，可以化解在环境风险认知上的冲突。其次，通过有效的风险沟通，村民可以获得更多的关于环境风险的专业知识。最后，通过有效的风险沟通，政府和企业不仅传递了有关环境风险的客观知识，也会掌握、了解村民对于邻避设施的担忧，及时了解公众思想状况，提前预警。

(二)设置形式多样的公民参与机制，保障公民环境权利免遭非法侵害

美国学者科尔曼认为，权力的集中和民主的削弱是导致环境危机的罪魁祸首，一方面会践踏人文需求和生态意识，另一方面会限制民众保护和恢复环境的行动。因此，参与式基层民主是解决生态问题的根本途径。[8]“协商民主不仅具有某种直觉性的绿色诉求，而且尤其适合进行涉及长期性、一般性利益的集体决策，比如环境保护。换句话说，如果现代自由民主国家能够自我演进成为或充分发展出一种协商民主制，它就更有希望成为一种绿色国家”[9]。在一个公民权利意识不断上升的时代，公众参与不可避免，涉及公民环境权利的公共决策一定要向更多的阶层开放，而不能仅仅通过强势利益集团间的私下交易完成。可以说，公平的环境权必须建立在被平等尊重的公民权利之上。“只有在相关生态环境信息公开透明的前提下，农民能够及时、方便地掌握生态环境信息，才能可能……，维护自己的生态权益”[10]。

“如今中国‘邻避运动’的抗议者担心的是失控的现代化这辆压路机在未来的路上会把什么碾碎。他们并不为中国现代化过慢而焦虑，也不试图在其轨道上阻断压路机的前行。他们更加看重的是自己理应在压路机的路程、速度、具体目标以及终点上拥有更多的表达权，他们要发出自己的呼声”[11]。也就是说，在邻避设施的政策规划中，受影响的农民要求有平等的机会参与决策和平等的权力来控制议程， 扮演参与者和监督者的积极身份，而非事后的抱怨者或受害者的消极身份。

伴随着民主协商的勃兴，许多国家在邻避设施的规划上采取协商对话式公民参与模式。这种模式最重要的活动就是沟通与对话，在双向的沟通下，对话的意义不只是用“说”来表达自己的意见和诉求，更强调的是要去“听”对方的意见和想法，以此达成对问题的共识。我国应借鉴和采用这种协商对话式公民参与模式。具体讲，在决策立项之初，就建立民意表达机制，可以通过信息公开、问卷调查、民意访谈以及召开听证会等方式来加强村民、相关专家和政府之间的信息沟通和交流，将邻避设施的负外部性、环评结果、专家意见、带来的福利等信息及时告知民众，由公众判断设施是否应当建设以及如何建设。这样，既表达了民意，又避免了可能发生的冲突，有利于解决邻避冲突。

(三)构建“参与-回应”型社会治理模式

以“压制”来维护社会稳定，实现行政机关所认定的公共利益，存在诸多瑕疵，这促使政府进行反思与调整，进行治理模式的转型，由“专断-压制”型向“参与-回应”型转变。对行政相对人的利益诉求给予回应，行政程序运行过程公开透明等逐渐受到重视。“参与-回应”型治理模式是建立在民主基础上的参与型合作关系，政府不会为农民做任何的选择，也不能强加给农民任何价值判断，政府只是提供一个环境与制度，支援农民得以实现自我设定的目标。对于日益分化的社会而言，在诸多公共事务中，不但政府信息公开，而且农民参与是一种更为直接的利益表达和权力制约机制，更是一种重要的社会整合机制。

在这种新型治理模式下，政府应当对邻避冲突作出积极的回应，采取相对宽容和克制的立场，而非单纯依靠行政强制手段。政府应了解邻避设施中各利益冲突方的关注焦点，搭建利益表达平台，让农民通过输出通道表达意见，以相对和平的方式寻求解决问题的最佳答案。尤其要重视非政府组织和农民的价值和影响，这不仅意味着制约政府权力，而且还能够培育和提高公众政治参与的能力。社会公共事务决策的过程就是各方主体表达意见、制约权力和竞争资源的过程，也是“公共利益最大化的治理过程，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会政治事务的协同治理”[12]。

在农村邻避型环境群体性事件中，为改善自身的生存环境，受邻避设施影响的利益群体自发地作出他们认为理性的选择，他们要求环境权益的分配与环境义务的承担更趋公平。政府若能基于“参与-回应”型模式形塑社会秩序，将村民的正当利益诉求内化为制度性参与，就能获得双赢的社会效果。政府通过多渠道沟通、信息公开的方式打破利益冲突者之间的信息隔阂，进行“充分协商，民众理性发表意见，政府认真倾听民意。……政府真诚的态度赢得了民众的认可及肯定，民意在新的决策方案中得到充分尊重，两者实现了互利共赢，最终政府的决策合法性危机得以解除”[13]。

“参与-回应”型治理模式将农民视为与政府平等的治理主体，而非“专断-压制”治理模式中将农民视为单纯治理对象，有利于实现环境正义。农村的自然环境状态对于农民的生存和发展具有决定性意义，因此农民最有发言权。

四、结论

近年来我国农村生态环境整体恶化严重，由此导致的农村邻避型环境群体性事件频发。农村邻避型环境群体性事件具有冲突焦点主观性和不明确性、环境风险更多地由农民承担、农民多使用暴力进行非理性抗争三大特征。通过对农村邻避型环境群体性事件发生机理的分析，可以发现以下三个因素极为关键，即利益相关者在风险认知上的冲突、部分农民环境权利受侵害以及政府“专断-压制”型管控模式的合法性危机。进而，提出的治理对策包括进行有效的风险沟通、设置多样的公民参与机制以及构建“参与-回应”型社会治理模式。

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[12]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化.前线，2014(1)：6

[13]沙勇忠，曾小芳.基于扎根理论的环境维权类群体性事件演化过程分析——以厦门PX事件为例.兰州大学学报(社会科学版)，2013(4)：99

Research on the Occurrence Mechanism and Control Path of the

NIMBY Environmental Group Events

Zhang Jingfei

AbstractThe rural area of our country has already become NIMBY environmental group events occur more and more, this kind of group events has become one of the main factors affecting social stability in rural areas. Further analysis of rural and city NIMBY environmental group events, features a correct definition of rural NIMBY environmental group events, for the treatment of this kind of event of great significance.Characteristics of rural NIMBY environmental group events shows as: the conflict focus on uncertainty and subjectivity ,environmental risk born by the farmers, farmers use more violence against irrational.The occurrence mechanism of the NIMBY environmental group events in rural areas is:the legitimacy dilemma of “arbitrary and pressing” control mode, the infringement of partial farmer environment right , the conflict in the risk perception of stakeholders. Including the control path proposed: Constructing the governance model of “in response” , setting forms of citizen participation mechanisms, effective risk communication.

Key wordsNIMBY conflict; Rural environmental group events; Risk communication

(责任编辑：常英)