云南省实施草原生态保护补助奖励政策的成效及对策建议

杨 春，尹 俊

（云南省草原监督管理站，云南 昆明 650224）

云南省草原资源丰富，是我国草原类型最丰富、植物种类最多的省（区）之一。全省天然草原面积1526.67万hm2（2.29亿亩），其中可利用面积1186.67万hm2（1.78亿亩），占全省土地总面积的39.93%。居南方14个省区第二位，全国第七位。2010年开始实施草原生态保护补助奖励机制政策以来，截至2014年11月，累计补助资金15.596亿元，其中草原禁牧65544万元，草畜平衡90416万元。牧草良种每年补助面积2043万hm2（306.5万亩），其中，一年生牧草种植13.47万hm2（202.07万亩），多年生牧草更新6.92万hm2（103.786万亩），累计补助面积81.73万hm2（1226万亩），累计补助资金28840万元。牧民生产资料综合补贴34300户，累计补贴资金6860万元。

1 实施成效

草原生态补奖工作的全面落实，促进了草原生态的持续改善、农牧民的快速增收和草原畜牧业生产方式的转变，为全省经济社会发展和城乡居民生活的持续改善做出了重大贡献。

1.1 草原生态环境得到改善

通过对全省实施草原生态保护补助奖励机制的禁牧区和草畜平衡区进行监测与评估数据显示，全省综合植被盖度为92.92%，高度33.89cm，鲜草总产量9014.43万t，可食牧草鲜草总产量7883.7万t，分别比草原生态保护补助奖励政策实施前提高8.17%、49.42%、48.02%和53.32%，分别比上年提高2.69%、30.66%、25.81%、29.48%。有效遏制了全省草原生态环境加速恶化的势头，草原生态环境明显改善，政策效果日益彰显。

1.2 草原畜牧业持续健康发展

通过落实禁牧和草畜平衡制度，推动了草原畜牧业生产方式转变，加速了“粮、经、饲”三元结构的种植业发展步伐，提高了牧区土地利用率和产出率，促进了牧区畜牧业结构进一步优化升级和草原畜牧业可持续发展，开启了草原休养生息的新时代。2011年以来，新建牛羊圈舍450万m2，青贮氨化窖150万m3，储草棚100万m2，完成多年生人工草地更新24万hm2（360万亩），每年种植一年生人工牧草16.67万hm2（250万亩）。2013年，全省存栏肉牛1085万头，出栏402万头，肉牛产量47.47万t，产值237亿元，分别比2010年增长11.1%、25.85%、31.3%和37.05%。存栏肉羊1293万只，出栏肉羊862万只，羊肉产量17.57万t，产值96亿元，分别比2010年增长18.32%、27.1%、32.9%和33.1%。实现了禁牧不禁养、减畜不减产、牧民不减收、畜产品有效供给的目标，牧民生活水平显著提高。

1.3 农牧民收入稳定增长

通过落实草原生态保护补奖政策，每年仅政策性补贴就直接为农牧户增加收入47915万元。如迪庆州香格里拉县格咱村委会，户均补奖政策收入达5405元，最高的户达9038元。通过转变生产方式，加大品种改良力度，强化配套技术推广，草原畜牧业健康发展，收入快速增长。2013年，全省农牧民人均纯收入达6141元，比2010年增长55.38%。如迪庆州，2013年农牧民人均纯收入达5571元，比2010年增长66.4%，增幅高于全省11个百分点。

1.4 草原畜牧业生产方式不断转变

实施草原生态保护补奖政策以来，云南省初步形成了以龙头企业为引领、养殖合作组织和中介服务组织为纽带、家庭牧场和养殖大户为骨干的“龙头企业带动”发展模式；以牧区扩繁、农区育肥的“区域互动”发展模式；以草原畜牧业、牧草产业、秸秆饲料加工业和青贮玉米种植业联动发展的“产业联动”发展模式。这些模式体现了云南省草原畜牧业的发展方向，显示出极强的生命力，有效减轻了天然草原放牧压力和推动了草原畜牧业生产方式转变。2011年以来，全省新建存栏100头以上的肉牛规模养殖场1216个，目前总量已达1452个，肉牛规模养殖水平达23%，比2010年提高3个百分点；新建存栏100只以上的肉羊规模养殖场6186个，目前总量已达7417个，肉羊规模养殖水平达29%，比2010年提高了6个百分点。

1.5 社会资本投资草原保护建设力度加大

通过落实草原生态保护补奖政策，社会对草原的认知度进一步提高，社会影响进一步扩大，农业龙头企业开始涉足草原保护建设工作。如镇康县如意集团，投资近2.5亿元，流转草原承包经营权2666.67hm2（4万亩），文山州砚山县天圣牧业公司流转草原承包经营权近4000hm2（6万亩），对天然草原进行改良、建植人工草地和推行“以草定畜、划区轮牧、舍饲圈养”等措施，有效解决了云南省草原承包到户面积少、难于有效保护建设的问题。

2 存在问题

2.1 补助资金额度偏小

云南省户均草场面积小、草原载畜压力大，国家奖补资金的多少与牧民实施禁牧作出的牺牲不相适应，农牧民参与的积极性和主动性不高。禁牧草原每亩补助6元，草畜平衡草原每亩补助1.5元；按实施禁牧的草原亩产鲜草250kg，草畜平衡草原亩产鲜草550kg计算，实施禁牧的草原，如果养羊，0.93hm2（14亩）可饲养一只成年羊，实施草畜平衡的草原0.4hm2（6亩）可饲养一只成年羊；按现行价格(一只成年羊市场价1200元)计算，实施禁牧的草原如果养羊每亩可收入85.71元，草原平衡草原每亩可收入200元；而现行补奖政策补助的资金远低于农牧民养羊应收入的水平。

2.2 配套项目及资金跟不上

虽然草原补奖机制配套实施了牧民生产资料补贴、牧草良种补贴等项目，但由于补贴力度和规模跟不上，以迪庆州为例，符合牧民生产资料补贴户为70000多户，但项目仅补贴34300户。我省标准化人工种草每亩400元，但牧草良种补贴每亩10元，国家也没有相应的投资来建设棚厩、贮草棚和购置饲草料加工机械等，导致项目推进后劲不足。

2.3 草原生态监测和评估难度较大

草原监测工作是一项复杂系统的工程，涉及地面调查、拍摄、数据录入、审核等工作。基本草原、禁牧草原、草畜平衡草原和多年生人工草地的转绘上图工作量大，技术要求高。云南省监测设备普遍落后，虽然在2014年云南省已投入520万元用于全省52个县相关监测、监理仪器的购置，但仍然有60个县市区不能满足监测、监理仪器购置的需要。加之机构不健全，监理专业技术人员整体素质偏低，年龄偏大，知识老化，人才总量严重不足，专业结构不合理。全省112个县（市、区）仅有2个州（市）在农业（畜牧兽医）局增设了草原科，有4个县（市、区）成立了草原监理站。法律和草业专业技术人员仅11人，占14%。业务量和技术人员的不匹配，使工作面临诸多难题。

3 对策建议

3.1 制定配套政策，建立补奖机制

1）建立动态补助机制。建议在制定下一轮实施草原生态保护补助奖励机制政策时，逐年提高草原禁牧、草畜平衡和良种补贴补助资金水平，以保障牧民收入水平不降低而有所提高。

2）制定配套政策。充分考虑农牧民的生产生活需要，建议制定生态保护政策、畜牧业扶持政策、农牧民技术培训等配套政策，及时引导农牧民的生产和生态保护活动。

3）建立奖惩机制。补奖资金要与禁牧义务有效挂钩，禁牧考核合格后及时兑付奖励，对不履行禁牧政策的要惩罚并追究领导责任，对破坏草原的要严格执法。

3.2 引导农牧民转变生产方式

进一步整合项目，加大转变畜牧业生产方式等项目的实施，推广舍饲半舍饲养殖方式，减轻天然草场放牧压力；加大草原畜牧业基础设施投入，按照标准化饲养要求并结合当地饲养条件，加大牧区基础设施建设力度；加强舍饲圈养技术培训，引导农牧民向科学养畜、健康养畜的现代畜牧业生产方式转变；细化补助资金，应将配套解决禁牧草原和草畜平衡草原冬春舍饲牲畜相应的棚厩、贮草棚、饲料加工机械、人工草地、改良草地和饲草料地的建设纳入补贴范围。

3.3 加大牧区合作组织的扶持力度

加大合作社带头人的培训与培育，引导牧民合作社与农牧业龙头企业建立平等合作关系，帮助合作社引进和培育企业化管理、市场化经营、产业化发展的理念，完善和激活合作社经营理念，使合作社真正成为牧民的致富主要依靠，牧区畜牧业转变发展方式的主要途径之一。通过龙头企业带动，新型经营主体推动，在畜牧业提质增效、人工牧草产业化、规模化养殖等方面有重大突破，使之成为农牧民增收的重要途径和新的增长点。

3.4 建立健全草原执法监督体系

云南省草原监理工作涉及全省16个州（市）、3个牧区半牧区县，112个草原生态保护建设补助奖励机制实施县区，而全省草原监理机构仅有19家，其中独立监理机构有省级1家（云南省草原监督管理站）、州（市）级1家（迪庆州草原监理站）、县级2家（德钦县草原监理站、会泽县草原监理站）。其余15家为合署办公，均是在草山饲料站或者畜牧工作站加挂草原监理机构牌子，全省尚有14个州（市）、93个县没有成立草原监理机构。因此，建议加快监督管理体系建设，健全机构，充实队伍，改善设施，保障经费，尽快扭转当前监督管理体系不适应新形势新任务要求的局面。

[1]毕力格.关于草原生态保护补助奖励机制的几点思考[J].北方经济，2011(6).

[2]杨轩，苏爽，刘岳明，等.草原生态补奖机制实施过程中存在的问题及对策研究[J].当代畜禽养殖业，2013(12)

[3]花蕊.草原生态保护奖励机制对牧民的影响分析[J].内蒙古科技与经济，2013(12).

[4]尹俊.云南草业可持续发展战略[M].昆明：云南科技出版社，2007.