群众路线的一体化政策过程分析

群众路线是党的根本的政治路线和组织路线，也是党风建设的重要内容。自毛泽东提出群众路线的概念以后，刘少奇、邓小平等党的领导人从党的建设的角度作出解释和延伸，刘少奇在1945年党的七大所作的关于修改党章的报告（《论党》）中，将其解释为“一切为了人民群众的观点，一切向人民群众负责的观点，相信群众自己解放自己的观点，向人民群众学习的观点，这一切就是我们的群众观点，就是人民群众的先进部队对人民群众的观点。”［1］他把群众路线归结为两个方面，一是群众观点，二是群众路线的领导方法。1956年邓小平在党的八大所作的修改党章的报告中再次强调以上两方面内容，而且明确把群众观点列入群众路线之中，把它作为党的群众路线的一个重要内容。“我们的基本工作方法就是：领导和群众相结合，一切工作走群众路线，放手发动群众，有领导地层开轰轰烈烈的群众运动，把群众的智慧和意见集中起来，依靠群众的力量来贯彻执行党的方针政策。”［2］毛泽东本人的解释更适合从决策模式去理解群众路线，“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。这就是马克思主义的认识论。……从群众中集中起来又到群众中坚持下去，以形成正确的领导意见，这是基本的领导方法。在集中和坚持过程中，必须采取一般号召和个别指导相结合的方法，这是前一个方法的组成部分。”［3］

作为决策模式的群众路线，香港中文大学的王绍光教授称之为“逆向政治参与模式”［4］，它具有自身的特点，不能用西方的决策模式来理解。宁骚的“上下来去政策过程模型”［5］显然是受到群众路线的启发，它的哲学基础是辩证唯物论和历史唯物论，同群众路线一脉相承。但是群众路线在政策过程各阶段，所起的作用到底是什么，它与西方决策模式的区别具体体现在哪里，这是一个需要深入的问题。宁骚教授的模型把政策分为制定过程、执行过程和政策过程的循环。必须说明的是政策过程只是分析群众路线的逻辑起点和分析的方便，但不能归结为政策过程，我们将在此基础上进行理论的提升。因此，我们将群众路线指导下的决策提炼成“一体化的政策过程模式”，政策过程的各阶段是首位连接的闭环，是同一过程的不同方面。新政策的制定就意味着老政策的终结，在政策执行的过程中，同时进行评估、监督与反馈。评估就是监督，监督是通过评估进行的，评估、监督的结果就是反馈的信息，评估、监督和反馈三个过程合而为一；各过程并非必经的阶段，而有可能被压缩；各过程的执行主体都是党和政府。

一体化的政策过程模式的优势体现在两个方面，第一，自上而下的权力运行方向打破了科层制层级节制的限制。科层制是伴随现代大工业而出现的一种组织结构形式，它要处理上下左右的关系，上下之间实行等级制原则，下级要服从上级的管理和监督；左右的关系就是平行的各部门的关系，建立在专业化的分工基础之上，要使组织能够正常运行则需要非人格化的规章制度。层级节制是一级管一级，权力沿层级自上而下，只管直接的下级，而不越级管理下级以外的下级、不干涉它们的运作。但在群众路线的决策模式中，权力会越过直接的下级指向任意一个下级政府，甚至一竿子插到底深入到最基层——行政村、组（自然村、组不是行政组织）。第二，自上而下的权力运行排除了决策过程中信息自下而上层层传递出现的失真。信息是决策的依据，但信息在收集、加工处理、贮存、传递等过程中，会因个人偏好出现取舍不当、信息损耗和失真，每多一个环节信息保真的可能性就在降低，即使在信息传递网络化、扁平化的今天，由于发送噪音、传输噪音、接受噪音、系统噪音、环境噪音和背景噪音及数量噪音的存在，信息失真再所难免。在群众路线的决策模式中，上级决策部门通过独特的渠道，如蹲点、座谈、微服私访，接触到的是信息的生产者，是信息的源头，是直接的保真的信息，它没有损耗、被加工，对于上级排除下级的干扰、排除上下级之间的信息不对称，其作用立竿见影、迅速快捷。

一、政策制定

在政策制定阶段，关键在于政策议程的设置，它一般遵循这样的逻辑顺序：焦点事件利益表达→政策活动家→政策窗口→政策议程。焦点事件对社会的影响一般都是消极的，如三鹿奶粉事件与食品安全免检制度的废除、孙志刚事件引起的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止、SARS危机后公共医疗和卫生的改革。焦点事件只是一个触发机制，政策活动家要抓住这个稍纵即逝的机会，打开政策窗口。政策活动家的身份各异，可以是政治家、媒体人、学有专长的专家等，他们利用自己的身份、地位、名望等资源提出解决问题的方案，对决策层施加影响，引起决策层的注意。在政策活动家的推动下，政策窗口打开，于是政策问题提上议事日程。政策窗口打开是非常难得的机会，因为它很可能很快关闭，主要是焦点事件的影响消失、决策层的注意力转移、领导人的更替等原因。

由焦点事件到议程设置属于非常态，更不能把焦点事件看作政策议程设置必经的前置程序。常态化的政策议程设置是利益表达→决策系统→政策议程设置，民众的利益表达经过制度化的渠道，给决策系统施加足够大的压力，决策系统对压力作出反应，政策问题成为决策系统认为必须解决的问题。

在一体化的政策过程模式中，启动政策议程的约束条件少，不需其他变量的作用就可以打开政策窗口。第一，它不需要利益表达，自上而下的利益体认代替了利益表达，利益表达的制度化渠道被弱化甚至被压抑。基于对于人民利益的体认，上级党委、政府或领导人会主动深入到基层，体察民情、调查研究。那么上级为什么要这么做呢，它的动力是什么？可能是更高一级党委或政府的推动，或最高层的推动，比如此次党的群众路线教育实践活动，就是2013年4月中央政治局的决定，计划从2013年下半年开始，用一年左右时间，在全党自上而下分批开展。中央政治局带头开展党的群众路线教育实践活动。中国共产党在长期的革命与斗争实践中形成了行之有效的工作方法，这些方法在建设时期仍然是可以利用的宝贵的政治资源。焦点事件打开政策窗口具有强制性，但是我们党传统的工作方法中却有主动推开政策窗口的方法，比如蹲点。毛泽东曾要求领导干部下基层与人民群众打成一片，同吃、同住、同劳动。在今天，蹲点还会表现出其他形式，在第二批教育实践活动中，中央政治局七个常委分别选择一个县作为联系点，并且出席联系点所在省的党委领导班子专题民主生活会［6］。在蹲点中，领导干部能够及时发现问题，从而可以自内而外推开政策窗口。焦点事件是领导干部下基层、深入群众的动力之一，但它的作用有限，体现在范围小——只能发生在某一地区、事件单一——只能就某一具体问题、影响不大——局限于一定地区。大范围、深入持久地开展群众路线活动，则是一种政治动员，执政党运用手中的资源，自上而下高位推动，层层部署、人人过关。之所以要这么做，与中国的政党制度有关，中国共产党作为唯一的执政党，不存在选举的压力，它的压力来自于自我的危机意识、责任意识，是自我加压。通过预设真实的或假想的危机，自我加压，去解决自身存在的问题，实现自我发展、自我革新。第二，政策活动家身份单一，他们是拥有政治资源的各级领导干部或普通公务员。执行群众路线的上级领导人、巡视组、检查组、督导组或工作组的优势在于省去了前述其他政策活动家在议程设置中表达渠道的间接性，比如内参、上书领导人等形式，可以直接启动政策议程。即使是普通公务员，但他们也是“上面下来的人”，其意见对于问题的解决具有举足轻重的作用。决策层注意力的分配也属一种资源，专家、媒体人的意见不一定能引起上层领导的注意，可以说领导视线之外的问题就不能成为问题。受上级党委或政府的委派下来调查情况的普通公务员，他们的意见理所当然地受到领导的重视。第三，政策窗口打开的时间要比由焦点事件引起的窗口打开的时间长。政策窗口就是解决政策问题的机会，可以说，在上级组织决定往下派出巡视组、检查组、督导组或工作组的时候，政策窗口就已经打开，一直持续到决策层决定做与不做时为止。并且窗口一旦打开，就很难关上。决策层对于焦点事件的关注是有选择性的，当然党政一把手除外，在领导分工负责的情况下，每个领导只会对自己分管的一块表示关切。下派的各种临时工作组，在调查清楚问题之后，要在各种会议上，如各级党委的常委会、各级政府的全体会议，向组织汇报，这就等于揭开了某个问题的盖子，采取“鸵鸟政策”视而不见是不明智的。负有主要责任的党政一把手，会承受巨大的外在压力，消极不作为也会影响自己的政治前途，因此他们一般都会积极地想方设法去解决问题。实际工作中，也确有反应的问题很尖锐，但是解决问题的政策环境不成熟，决策层就会把他们的意见再向上一级党委政府反映、请示或汇报。虽然问题当时没有解决，但是决策层解决问题是有轻重缓急、是要先后排序的，在日后一旦时机成熟，先前反映的问题就会成为重中之重、优先解决。

二、政策执行

1990年代开始，国内兴起了对政策执行的研究，政策执行的研究集中于“上有政策、下有对策”的研究。对策有人称之为“变通”［7］、有人称之为“梗阻”［8］，“变通”或“梗阻”有不同的表现形式，有替换性执行、选择性执行、象征性执行和附加性执行［9］，或机械执行、野蛮执行、扩大执行、中断执行［10］。研究者分析了产生梗阻的种种原因，有人认为是政策本身出了问题［11］，有人认为是政策执行主体之间的利益博弈［12］，并据此提出相应的对策。然而，现有的研究忽略了在一体化政策过程中，政策执行与政策制定的关系，及其对于消解政策执行中政策梗阻的独特的优势。

政策目标本身可能缺乏明晰性、稳定性、连续性、科学性，由于中国事实上的五级政府导致信息传递的自然损耗，政策执行者自身素质的缺陷，等等，都可能是政策执行出现梗阻的原因。然而，由政策制定本身的特点可以衍生出政策执行的特点，利益体认同样在政策执行阶段发挥作用。一体化的政策过程如果有什么缺陷，那么它自身同样有克服这些缺陷的手段。

我们党的党内法规认为，群众路线，是党的根本工作路线。保持党同人民群众的血肉联系，是党的工作作风建设的核心问题，也是党的建设的核心问题。如何发挥党同人民群众血肉联系的工作作风？利益体认在政策执行阶段表现为上级在出台了一项新政策后，往往会随之派出工作组，到各地检查、督促新政策的贯彻落实情况，工作组是落实党的工作作风的载体。工作组是概括的说法，具体可分为：巡视组、检查组、领导小组和督导组。党的群众路线教育实践活动，第一批已经结束，目前正在开展第二批。在这两批活动中，中央党的群众路线教育实践活动领导小组向各省（自治区、直辖市）和有关行业系统派出巡回督导组。各省（自治区、直辖市）党委派出督导组，下派到市、督导到县。市、县督导组的选派，由各地确定。督导组认真审阅活动实施方案、对照检查材料、整改方案等，全程参与专题民主生活会并进行点评，督促抓好每个环节各项工作落实。

关于工作组产生的原因，周望认为主要有“结构性因素、功能性因素、体制性因素”［13］。从功能性因素看，来自上级的领导或组织是带着任务下来的，工作目标明确。群众路线中的督导组是为完成具体的任务而设立的——各级党委政府在解决“四风”突出问题中的成绩与不足。关于工作组的作用，贺东航教授认为临时性领导小组的作用主要体现为五个方面——“发挥协调沟通作用、起到下情上达的作用、减少执行摩擦成本、承担监督政策执行的职能、具有强大的政策推动力”［14］。群众路线中的督导组除了具有以上五个功能以外，它的实际职能还有很多，四风问题、基层党组织建设、教育、医疗、住房、社保、司法、环保等，无所不包。作为临时性机构的督导组拥有比常设性机构更广泛的权力、更便捷的处理问题的通道。针对下级政府的政策执行，督导组既可施压，要求按照预定的总体要求、目标和工作步骤进行；可纠偏，要求下级偏离目标的政策执行回到预定轨道；也可纠错，要求下级改正内容上的失真。尤其是对于政策执行阻滞的消解，自上而下的督查、指导所起的作用，立竿见影。现有的关于政策执行阻滞对策问题的研究，往往忽视了共产党作为自组织在这个问题的解决上所起到的独特的作用。

为什么自上而下的工作组对于政策执行梗阻的消解能够立竿见影？主要在于现行的领导干部的选拔任用机制，在党管干部的原则下，上级党委对于下一级干部（1984年前还是下管两级）的人事任免具有决定权力。中国作为一个政党国家，“党的权力工具就使得这两个等级体系交织在一起（国家等级体系、政党体系），联系起来，其中最重要的权力工具就是干部任命制［15］”。不管中央与地方存在何种博弈，地方领导要实现的无非是地方利益、个人利益的最大化，当两者不能兼顾时，由理性经济人假设可知，大多数干部选择个人利益最大化。在面对“不换思想就换人”的威胁时，有谁愿意拿自己的政治生命、政治前途去同上级较真，即使明知上级是错误的，大多数人也会选择集体失语。那些敢冒着身家性命、冒着丢乌纱帽危险而为民请命的人，实属少数，但他们让人可敬可亲。

三、政策终结

一体化政策过程中的政策终结同一般的政策终结在启动标准、原因、类型、风险等方面并无二致，区别在于终结的行动者、获取信息的渠道、执行策略等方面。

一体化政策过程中的政策终结行动者同政策制定中的活动家一样，是各级党政组织、领导干部或普通公务员。中国共产党作为群众路线的实行者、旧政策的终结者，拥有其他任何组织都不具有的资源：党员人数有8000多万；党的组织网络纵向到底、横向到边。在五级政府中，除了党委外，还在同级政府设立党组，最基层的乡镇政府以下，行政村有党的支部，党组织或党员嵌入到社会组织之中。高度统合的意识形态为执政党提供合法性证明，它既有宏大叙事的远景规划，又有具体的政策目标。宏大叙事容易成为乌托邦的愿景，伴随着政治世俗化，神圣在祛魅、伟大与平凡之间缩小距离。建立在有效性基础上的合法性，就是以政策满足普通人能够切实感受到的物质利益。党和政府掌握的主流媒体和社会舆论，它们作为党和政府的喉舌，在政治社会化的过程中，向受众灌输执政党的意识形态、价值观、宣传党的路线、方针政策，塑造他们的政治人格，使其接受执政党认可的政治立场、态度、情感和信仰。最主要的就是前述干部的任命制，它能把干部的思想和行动与上级保持一致。在群众路线教育实践活动中，中央高位推动，自上而下建立了组织，舆论宣传，树立典型，深入基层，层层部署，等等，都是惯常的做法。但与以前不一样的是，此次活动是和反腐败联系在一起的，各级督导组的作用就远非读报纸、念文件可比了，它到了一处以后，会对当地政府形成巨大的威慑。

毛泽东曾说，“世界上怕就怕‘认真’二字，共产党就最讲认真。”当共产党“认真”做一件事的时候，能迅速集中组织资源、动员体制、舆论媒体、行政机关、国家机器，投入人财物，保证任务的完成。在一体化政策过程中，不管什么原因，上级主动的利益体认或通过利益表达的渠道让决策层意识到某个政策问题的存在，一旦上级决定往下派出工作组，就意味着解决问题的机会来到了。而终结与反终结是一对矛盾，反终结者会千方百计实行免疫策略，采取保持政策活力、塑造政策形象、强化政策结构、建构关联政策、掌控政策规模、构筑抵制能力等手段使原政策免于终结。在工作组到来之际，对于终结的方式选择，因政策的制定者而不同，如果是下级政府制定的，上级政府可以以拍板、命令、责令等方式对原政策进行废止、替代、合并或分解。此次群众路线教育实践活动，中央派出的巡回督导组，对于发现和分析研判存在的问题，督导组也只是提出改进工作的意见建议，而不做出决定，但它们的意见建议对于地方来说，就是处理问题的依据和准绳。同样，中央巡视组也不办案，但它们的反馈意见，就是问题清单，地方同样不敢轻视。

如果需要终结的是工作组派出机关制定的政策或具有全局性、根本性的问题，尤其在当下，改革与发展出现了诺斯悖论——政府自身往往成为改革的阻力，而政府又是改革的推动力量，需要政府对自己“动手术”，能够当场拍板就能终结的问题越来越少。悖论的解决需要在我们党自身寻找答案，因为共产党是领导中国各项事业的核心力量，政党制度在制度体系中居于核心地位。中国共产党的自组织特点是解决问题的关键，在它作为革命党的时候，中国历史没有宪政传统，它的存在在既有的法律中找不到合法性依据，因此它不是作为反对党、在野党出现的，而是以“敌人”“地下党”出现的（虽然国共两党也曾有过合作）；它的存在与发展、它与国民党的关系，不是由外在的法律体系以制度化的形式加以确认，无时不在的危机意识、使命感、责任感，促使政治领袖通过党内不断的教化、整肃，实现党的自我革命、自我纠错、自我维护、自我更新、自我超越。共产党执政以后，它建立的政党制度也决定了党的自组织特点，共产党作为唯一的执政党没有竞争性选举的压力，其发展的动力来自自身，来自执政党的忧患意识和对于党外利益诉求的体察和回应。其实我们党的“不断加强党的建设”的论断和实践，如邓小平1983年的政党、江泽民的三个代表、胡锦涛的保持共产党员先进性教育活动和科学发展观、习近平的群众路线教育实践活动，都可以理解为党的自组织特点的外在表现。

党的自组织特点决定了党的自主性，自主性就是它能代表社会的公共利益，综合各阶层的利益表达，在政策制定中体现和维护他们的利益。与自主性相对的是国家俘获，某些既得利益集团左右、控制了政府或政府某个部门的政策制定，而牺牲公共利益。在今天，既得利益集团包括党政部门内部的某些人，他们利用手中的特权，在衣食住行等各方面为自己谋取私利；某些特殊利益集团利用垄断地位或官商勾结获取超出平均利润的超额利润。要终止他们的既得利益，只能靠党的自主性的发挥。习近平执政以来实施的一系列新政，摆脱了既得利益集团的束缚，招待费的规定、公车改革、官邸制的探索、办公用房的规定，等等，都是党拿起刀在为自己动手术。反腐败剑指垄断行业，一大批老虎纷纷落马,如中石油前董事长、国资委主任蒋洁敏已被提起公诉，中石油总经理廖永远目前正在接受组织调查。

[1]刘少奇.论党[A].刘少奇选集：上卷[M].北京：人民出版社，1981：354.

[2]邓小平.中国人民大团结和世界人民大团结[A].中华人民共和国成立十周年纪念文集[M].北京：人民出版社，1959：64.

[3]毛泽东.毛泽东选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991：854－855.

[4]王绍光.毛泽东的逆向政治参与模式[J].学习月刊，2009(23)：16-17.

[5]宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2003：126.

[6]七常委出席联系点民主生活会[EB/OL].(2014-01-15).http：//news.gmw.cn/newspaper/2013-10/03/content_2183284.htm?flashget_index_jsp#blz-insite.

[7]刘世定，孙立平.制度与结构变迁研究课题组：作为制度运作和制度变迁方式的变通[J].中国社会科学季刊（香港），1997（21）：89.

[8]丁煌.政策执行梗阻及其防治对策——一项基于行为和制度的分析 [M].北京：人民出版社，2002：79.

[9]陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003：238-239.

[10]刘熙瑞.公共管理中的决策与执行[M].北京：中共中央党校出版社，2003：59.

[11]金太军.公共政策执行梗阻与消解[M].广州：广东人民出版社，2005：154-167.

[12]丁煌.公共政策执行中道德风险的成因及规避机制研究——基于利益博弈的视角[J].北京行政学院学报，2010（4）：16-23.

[13周望.中国“小组机制”研究[M].天津：天津人民出版社，2010：51-56.

[14]贺东航.公共政策执行的中国经验[J]，中国社会科学，2011(5)：76.

[15]玛丽亚·乔纳蒂.转型：透视匈牙利政党国家体制[M].长春：吉林人民出版社，2002：22.