浅议县级土地利用总体规划编制应掌握的基本要点

赖振发

(福建省泉州市洛江区土地储备中心，福建 泉州 362011)

1.土地利用总体规划的概念、目的、作用

1.1 土地利用总体规划的概念

土地利用总体规划是各级人民政府根据国家社会经济可持续健康发展要求和当地自然、经济、社会条件，依法组织对辖区内全部土地的开发、整治、利用、保护在空间和时间上所作的综合部署和统筹安排。

1.2 土地利用总体规划的目的

一要严格保护耕地，特别是基本农田，控制非农建设占用农用地;二要统筹安排区域各类用地，提高土地利用率;三要保护和改善生态环境，促进土地可持续利用;四要实现耕地占补平衡。

1.3 土地利用总体规划的作用

土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制的重要依据，在土地管理工作中起着基础地位和引领作用，对土地利用起着整体管控作用。

2.县级土地利用总体规划编制的基本要点

2.1 组建机构

(1)县级人民政府应成立县级土地利用总体规划编制工作领导小组，由县级政府主要领导或分管领导任组长，各部门领导为成员的工作领导小组，负责统筹规划编制工作，研究解决规划编制过程中重大问题、审议规划编制工作成果。

(2)组建规划编制机构

应以“国土部门主导、专业队伍配合”为原则组建编制机构。一是国土部门是负责具体实施规划的机构，熟悉国土资源管理相关的法律、法规、政策。二是国土部门熟悉区域的基本情况，对统筹土地利用布局，落实规划指标具备快速反应能力，三是国土部门与县级政府、各部门联系紧密，能够快速发现掌握县级政府最新的经济发展的方向和资料，及时调整土地利用方向。而专业队伍对县级的基本情况、发展方向、国土资源管理政策基本上了解掌握不多、不全，主导规划编制往往会偏离实际情况。

2.2 资料收集与分类加工

资料收集应重点收集城市总体规划、村庄和集镇规划、江河、湖泊综合治理和开发利用规划、旅游规划、交通规划、森林公园规划图件和文字材料，以收集图件特别是电子图件为首要目标。同时，应向发改部门了解最新的招商引资项目资料收集完成后应进行分类加工，这个环节重点是要把所有收集的图件转换到与规划底图一致的坐标系。

2.3 落图与取舍

项目用地落图应按照“先城市规划后其他规划、先急后缓”的原则上图，优先保障同规划时段的城市规划新增建设用地指标，然后考虑其他规划的新增建设用地指标。安排新增建设用地指标应将近3年内已确定的建设项目用地优先安排规划上图新增建设用地指标。同等条件下，规划上图新增建设用地指标安排应优先考虑占用耕地小的项目，以尽可能保障大多数项目用地。交通项目应依据交通规划的项目称以基础设施项目上图，有用地红线的严格按照用地红线上图，没有用地红线的，应尽量按照规划的宽度双线上图。旅游规划建设项目用地按旅游用地上图。

基本农田保护区落图应将优质连片的耕地优先划入，当出现基本农田保护区指标未能按规定落实时，县财政允许的情况下可寻求异地保护。否则，应在征求各镇政府意见后，充分分析各镇城市规划建设的缓急情况，从边远乡镇开始往中心城区方向缩小城市 (镇)规划占用耕地规模，调整划入基本农田保护区。

2.4 精研政策、破解瓶障

(1)规划扩展区、破解指标不足瓶障。要根据城市、镇区的发展方向适度扩大有条件区规模。对尚未确定的招商引资项目的，也可以先规划为有条件区，待项目落实后，进行规划局部调整。

(2)增划基本农田保护区面积、破解部分选址未定项目占用基本农田问题。

规划划定基本农田保护区面积时，应多划一部分基本农田保护区面积，以备部分选址未定项目占用基本农田时能够顺利获得用地保障。规划编制时，应综合统计本县的耕地资源，在资源允许的情况下，应尽量多增划一部分基本农田保护区面积，耕地资源不足的情况下，应由国土资源部门向当地政府汇报，是否寻求异地保护一部分基本农田，增加本县发展的机会。

(3)列清单，破解选址未定项目用地保障问题。本轮规划列入《重点基础设施项目表》、《选址或走向未定可能占用基本农田的项目清单》内的能源、交通、水利、民生、环保等选址未定项目用地视同符合规划。这就要求规划编制人员应尽量收集、收全这些项目清单，编入规划文本，解决这部分选址未定项目用地问题。

(4)拓宽思路、灵活运用做好减量规划。规划编制时必须拓宽思路，充分考虑通过实施农村土地整治，可以将现状的建设用地变回耕地或其他农用地，通过拆迁改造村庄用地可以变更到城市用地，即减量规划，以达到规划数据平衡。

(5)公众参与原则。应做好三个阶段的公众参与工作:一是规划编制初始阶段。县级政府应发出规划编制的通知或召开动员会，让县级各部门、各乡镇政府提高认识，明白规划编制的意义和应做的工作。各乡镇政府应将编制规划的通知转发到各村委会，并组织召开乡镇、村规划编制的动员会，宣传规划编制的意义、目的，便于大家广泛收集材料。二是规划编制的过程阶段。要求规划编制人员要经常性向县级各部门、乡镇政府沟通规划编制的思路，了解各部门、乡镇政府对规划编制的意见和新思路，以便及时调整规划编制的方向、思路。三是规划编制的初步成果阶段。规划编制形成初步成果后，应由国土资源管理部门发出向各部门、相关专家、乡镇政府征求意见，并综合分析对规划成果进行修改。修改后的规划成果，由县级政府应召开规划部门与专家初步审查会或座谈会，要求各部门、相关专家、乡镇政府等参加，对规划成果进行初步审查。初步审查并修改后的规划成果由国土资源管理部门组织召开听证会，参加对象为各相关部门、乡镇政府、各村委会、部分企业家代表、县域内的公民等，广泛听取部门、专家、群众意见，并采纳合理建议，形成规划的编制成果，报县级政府组织评审。

[1]国土资源部.《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》国土资发〔2012〕2号，2012，02.22