“围墙”与“红线”——人民检察院组织法修改原则的逆向思考

□ 季焕爽 陈墨白

《中华人民共和国人民检察院组织法》已施行近三十五个年头，期间我国检察机关的具体职能、履职程序均发生了显著变化，特别是近年刑事诉讼法等法律的修改，使修改人民检察院组织法这一命题变得愈加紧迫和必要。但是，对一部规定检察机关的宪法性法律进行修改，面临着诸多问题：检察机关“法律监督”性质应当如何在检察院组织法的修改中予以体现？检察院组织法应当如何与三大诉讼法协调？对于十八届三中全会所作出的司法改革决定又当如何被检察院组织法所吸收呢？当然，这些问题都还只是九牛一毛而已。笔者以为，检察院组织法的修改最为根本的问题就是修改的原则问题。那么检察院组织法的修改应该遵循什么原则呢？学者们主张的观点中一部分是一般性原则，如坚持群众路线、科学立法、党的领导；另一部分则是特殊性原则，如坚持和落实检察机关的宪法定位等。这些原则无疑都应当在修改检察院组织法上予以贯彻，但是以上观点是否已穷尽所有的原则呢？肯定没有，比如民主立法原则、合理立法原则等等。如此归纳检察院组织法修改的原则其实意义并不大，因为这些原则即便不提出也会在实际的立法中得到遵守，相反，采用逆向思维的方法可能对指导检察院组织法的修改的意义更为实际。简单讲，就是在对检察院组织法进行修改的时候哪些是不能做的，即检察院组织法修改所不能越过的“围墙”、不能碰触的“红线”。这些“围墙”和“红线”同时也为检察院组织法的修改划定了界限。

一、宪法权威：现行宪法规定之“围墙”

现行宪法第一百三十条第三款规定：“人民检察院的组织由法律规定。”这表明，检察院组织法是我国宪法授权的规定人民检察院组织的宪法性法律。检察院组织法作为宪法性法律，其作用在于辅助宪法之实施，这也决定了检察院组织法的修改必须在现行宪法的框架内进行，不能越界，不能超前。现行宪法关于检察机关和检察权的定位有如下五个方面的内容：“检察机关的性质、检察机关的设置和最高人民检察院的任期、检察权独立行使原则、上下级检察机关的关系以及检察机关与权力机关的关系”。宪法规范中关于检察机关和检察权的定位是检察院组织法修改的大前提。但是，有的学者恰恰忽略了这一点。比如，有学者建议：（修改检察院组织法）在优化民事行政检察权方面，要建立起以民事行政诉讼监督权、公益诉权和司法弹劾权（包括违法调查权、建议更换承办人权、提请人大罢免违法审判人员建议权）为内容的新型权能结构体系。该建议的出发点是立法的科学性和前瞻性，但是却忽略了宪法设定的“红线”，司法弹劾权是对于“法律监督”的具体化还是扩张？难脱突破宪法界限之嫌。

我们再回顾一下我国的检察史以及检察院组织法发展历程：1949年9 月27 日通过的《中央人民政府组织法》明确规定建立最高人民检察署为国家最高检察机关，并于1949年10 月22 日宣布成立。1954年9 月15 日，第一届全国人大一次会议在北京召开，会议表决通过了新中国第一部《宪法》、《人民检察院组织法》，最高人民检察署更名为最高人民检察院；1960年11 月，受反右斗争及大跃进运动的冲击，最高人民检察院停止办公，至1968年12 月被撤销，检察制度从此中断。1975年1 月，第四届全国人大召开，审议并通过1975年《宪法》，确认取消人民检察院。1978年3 月《宪法》重新设立人民检察院；1979年7 月，第五届全国人大二次会议通过的《人民检察院组织法》，明确规定人民检察院是国家的法律监督机关。1982年11 月26日，第五届人大五次会议通过1982年宪法（即现行宪法）。1983年9 月2 日，第六届全国人大常委会第二次会议通过《关于修改人民检察院组织法的决定》。

从我国检察机关的历史和检察院组织法的发展历程中，我们清晰地看到了《宪法》同检察院组织法的“亲密”关系，几乎每一次的检察院组织法的修改都是以宪法的修改为背景的。所以，在现行宪法未修改的前提下，检察院组织法的修改必须充分尊重宪法的权威，在宪法规范的框架内进行修改。

二、权力制约：“公检法”关系原则之“围墙”

宪法将检察机关定位为法律监督机关，那么就产生了学界一直争论不休的问题：法律监督权的内容包括哪些？法律监督权与人民法院审判权、侦查机关侦查权的关系如何？检察院组织法是规定检察机关职权的宪法性法律，不仅应当是宪法原则的具体化，也应当是检察机关权力边界的规范。所以，界定法律监督权的范围与内容是检察院组织法不能回避的问题。现行检察院组织法第五条以列举的方式对检察院的职权进行了归纳，而实践中法律监督的范围早已超越了该条规定。

有学者将我国检察机关的监督成为“泛法律监督”，这种法律监督实质上是“控诉、制约和监督”的“三位一体”，并对我国检察监督泛化的体制原因进行了分析，认为法律监督是我国人民代表大会政体下的逻辑结果。法律监督源于我国的人大授权性国家政体。上述观点为我国检察泛法律监督权的产生提供了中国语境下的合理解释，但是却未能够为法律监督的界限提供理论支撑。我国现行宪法第135 条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”现行刑事诉讼法第7 条做了相同规定。笔者认为以上法律规范既为公安机关、检察机关和审判机关的工作原则提供指引，但同时也为检察院组织法的修改划定了界限，即“公检法”的权力结构。三机关“分工负责，互相配合，互相制约”的原则并非一日之功，该原则的形成经历了长期的历史演变，我们对此进行简要回顾。

该原则形成的第一阶段（1949-1978）。新中国成立初期，由于还存在肃清反革命残余等任务，加之各项制度尚不成熟，三机关之间的关系主要以配合为主。在之后现实与制度发展中，法院、检察机关和公安机关逐渐形成了一定的权力格局和相互关系的规则，但并未体现在宪法和法律规范层面，而是以文件、政策和领导人讲话、指示等形式出现。此外，这一时期三机关的关系还存在另一个特点：公安机关优先。1958年“大跃进”期间，三机关分工负责、相互制约机制再次被抛弃，实行“一长代三长”（公安局长、检察长、法院院长一长代行三长的职权）、“一员顶三员”（公安局预审员、检察院检察员、法院审判员一员代行三员的职权）的做法。“文化大革命”开始后，各地人民法院、人民检察院机关被砸烂，相继被“群众专政指挥部”、“军事管制委员会”、“人民革命委员会保卫组”所取代，司法工作陷入瘫痪。1968年12 月11 日，最高人民检察院、最高人民法院、内务部的军代表和公安部领导小组联合提出了《关于撤销高检院、内务部、内务办三个单位，公安部、高法院留下少数人的请示报告》，报中共中央和毛泽东，毛泽东批示“照办”。这事实上是取消了检察机关。法院的审判职能由公安机关的军管会下属的“审判组”代为履行。第二阶段（1979-）。1978年宪法首先恢复了检察院的设置，重新强调了三机关“互相配合又互相制约”的工作原则，1979年刑事诉讼法对此也予以了确认。

从历史的回顾中我们发现，公安机关、检察机关和审判机关的“分工负责，互相配合，互相制约”是我国特殊国情下的产物，也是党中央对司法工作认识逐渐加深的结果。所以三机关的关系可谓“牵一发而动全身”，不能孤立地将侦查权、检察权和审判权进行改革，这也意味着检察官组织法在修改的时候必须与法院组织法等相关法律保持一致，不能为了加强检察权而破坏现有权力结构。

三、党的权威：党的领导之“红线”

几乎所有的关于检察院组织法修改原则的文章都提到，应当将“党的领导”作为修改原则，但鲜有论及“党的领导”的宪法渊源、党应当如何领导、如何实现党的领导，此处我们首先探讨党对检察机关的领导。《中国共产党章程》开篇即规定：中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。此外，《党章》还规定：坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想这四项基本原则，是我们的立国之本。有人质疑，《党章》作为一个政党的内部章程如何能够成为宪法性文件？笔者认为其当属于实质意义的宪法范畴。以宪法规范的内容为标准，可将宪法分为实质意义的宪法和形式意义的宪法。虽然《党章》并未经过立法机关审议通过，在形式上不具备法律的特征，但是在我国的宪政视野内无人能够忽视其效力，其内容更是关乎国家的社会制度、政党制度、权力结构以及其他宪法意义的事项。所以笔者认为应当将其视为我国宪法的范畴，这也是检察院组织法修改坚持党的领导的宪法基础。

那么在实践中党是如何实现对检察机关的领导的呢？从内容看，《党章》规定：党的领导主要是政治、思想和组织的领导。具体到检察机关，党的领导就表现为引导检察机关运用社会主义法治理念开展检察工作，将党的理论、方针、政策在检察工作中加以贯彻，使检察事业沿着社会主义方向前行，并通过人事任免权保证上述内容的实施。而从形式上看党对于检察机关的领导包括外部和内部领导两个方面。一方面，党对于检察机关的外部领导，即同级党委的领导，同级党委对人民检察院的领导主要表现在人事任免、重大案件的审批方面。而党委中政法委员会无疑是同检察院关系最为密切的机构。目前一般认为政法委员会是人民检察院的领导机关，但是根据政法委员会的发展历史来看，设立政法委员会的初衷仅仅限于“联系和指导”，即联系和指导各政法部门。同级党委的各级政法委员会虽然是党领导和管理政法工作的职能部门，但这与党的领导还不是一回事，它的性质为各级党委领导政法工作的助手、参谋。但在此后的发展历程中，政法委员会的职能逐渐细化，从宏观的指导转向了具体的案件“督促”和“指导”。如此一来对于司法的影响在于审判结果不再是“事实+法律”的逻辑，而变成了“事实+法律+协调”的结果。另一方面，党对于检察机关的内部领导，即党组（委）负责制。以检察长为首的检察院党组是检察院科层制中的顶端，决定着检察院内部的人事、考评、行政和案件审理工作。在当前我国关于人民检察院组织机构的法律中，无论是《人民检察院组织法》或是《检察官法》，都找寻不到检察院党组的地位和功能规定，但在实践中以检察长为首的党组是党在检察院中的分支机构，负责贯彻落实党的方针、政策，把握检察工作的方向甚至决定具体案件的处理。从这个意义上讲，检察院审判工作的开展其实就是在党的领导下进行的，检察工作不存在完全的独立。有学者提出，十八届三中全会为解决“司法地方化”而提出了“确保依法独立公正行使审判权检察权”的目标，这为改革党委同检察机关的关系提供了契机，应当藉此机会理顺二者的关系。党（尤其是地方党委）的支持仍然是现阶段检察权顺畅运行的必要条件。

四、结语

在我国司法改革如火如荼进行的背景下，检察官组织法的修改还应当吸收司法改革的成果。但是笔者以为，鉴于检察院组织的法律地位，应当只做概况性规定，而不宜细化。检察院组织法与检察官法、检察人员管理规范有着不同的分工，检察院组织法主要规定有关组织体系的检察人员管理问题，而不应当过于详细的规定具体内容。

总之，检察官组织法是规定检察机关职权的宪法性法律，其修改是应时之需，也是我国法治建设不断深入的必然要求。自第十二届全国人民代表大会将其纳入立法规划后，无论学界还是实务界都表现出极大的热情，相关的文章不断发表，但是在热情之余我们更要保持克制和理性。一方面不能寄希望于一部检察官组织法的修改解决所有问题，另一方面要立足于当前我国客观的法治环境。在现行宪法未修改的前提下，宪法规范中检察机关的定位以及“公检法”三机关的关系原则都为检察院组织法的修改筑下了“围墙”，而党对检察机关的领导、党委的权威更是不能触碰的“红线”。在不越过围墙、不碰触红线的前提下，坚持科学立法、民主立法，吸收世界法治国家的经验，是检察院组织法进行修改的可行之路。

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