社会转型期地方政府角色定位问题研究

□ 刘斯琴高娃

20 世纪70 年代西方国家进行了一场公共管理改革运动，社会管理进入一个崭新的时期即社会管理转型期。政府从大量的社会事务中脱身，把这些职能交还给社会经济组织和中介组织去承担，而政府进行了科学合理的角色定位和职能转变，以“顾客导向”为理念引入了市场机制，提高了政府公共管理与服务的质量和效益。在社会转型时期，地方政府更加凸显了建设、保障、发展地方经济与社会管理的职能和作用。

一、社会转型期地方政府改革面临的挑战

社会转型时期，地方政府不仅要“掌舵”，还要“划桨”；不仅是“权力型政府”，还是“责任型政府”；不仅是“管理型政府”，还是“服务型政府”；不仅是“法治政府”，还是“弹性政府”。

1.社会管理理念的转变

服务是各级政府管理活动的本质属性，又是政府管理活动的时代要求，其核心是政府要确立公共利益理念。因此，地方政府要从过去的社会资源唯一所有者、计划者和支配者的角色转换到向社会提供公共产品和公共服务来满足公众的合理化要求上来，以实现社会公共利益公平、公正的配置。地方政府还应转变社会管理的行政性垄断，积极引入市场机制，借助投标、竞标等公平、公开、公正的竞争方式，在政府、企业、个人和社会组织之间对社会资源进行优化调配。总之，政府要树立以民心和公共利益为导向的价值观，才能正确定位自身的角色。

2.技术型要求转型

网络时代给政府职能转变提供了全新的载体、程序和方法，要积极建设虚拟化、无纸化、即时性、技术性的政府管理模式。例如：推进政府管理信息化工程、网上审批与便民服务、在网络平台加强与公众的互动、加大政务公开力度、政府采购电子化、应急反应和指挥信息化建设等等。

3.制度性要求转型

经济全球化要求各级政府必须完善市场经济体制建设，加强立法和各项规章制度的制订。尤其要求地方政府集中社会管理执法权，建立行政执法程序制度、行政执法人员管理制度、行政执法评议考核制度、行政执法案卷评查制度、过错责任追究制度等等，为依法行政提供制度保障。

4.主体性要素转型

随着改革的深入，单一主体性社会管理模式逐渐转化为多元化主体管理模式。当今，社会管理主体有政府、企业、非政府组织和公众等等。因此，地方政府必须加强社区、社会中介等基层组织建设，保证公民多渠道、多角度地参与和监督社会管理。

二、社会转型期地方政府角色定位的几个要素

1.正确处理政府、市场、社会的关系

政府与市场是互补关系。在共同的社会经济调整中政府对市场给予适当的引导、限制、支持或刺激。市场通过市场机制调节的事务都要遵循市场规律，政府应以弥补市场失灵为重点。政府与社会是合作关系。政府应该将社会能够自行管理的事务交给社会管理，培育和促进社会自治、自理、自组、自改的自我完善机制。但政府必须承担社会监管的责任，对社会基层组织和中介组织的作用发挥给予一定的政策和财政支持，对社会组织的调整制定法律制度来引导和规范。

2.地方政府体制改革具有多目标性

首先，要建设服务型政府。加强城乡公共设施建设；发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业；发布公共信息，为公众参与社会经济、政治、文化活动创造条件并提供保障。展示以社会管理和公共服务为核心的服务型政府的基本内涵。

其次，要建设法治政府。2004 年3 月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出建设法治政府的奋斗目标，到2020 年基本建设成法治政府。即以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力。

最后，要建设创新型政府。政府创新是社会创新的表率，建设创新型国家必须建设创新型政府。政府部门要将改革作为提高行政效率、改善服务质量、增进公共利益的基本手段。

三、社会转型期地方政府的职能定位

社会转型的典型特征之一是经济市场化，即充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，以产权保护和市场激励为依据，以法治为手段，通过自由平等的竞争机制推动经济的持续繁荣。与之相呼应，政府一方面要承担保护和维护市场竞争秩序、经济协调的职能，一方面要弥补市场失灵，在国家经济发展中承担调节职能，在市场运行中发挥监管职能，在公共服务领域承担服务职能。

1.市场经济发展中地方政府应发挥调节和监管作用

市场经济条件下，政府以调节经济发展的角色介入社会管理，运用行政、经济、法律和思想教育等手段进行宏观调控，实现对宏观经济运行状态和质量的干预和调节。社会转型期，地方政府对社会、市场的管理，应由微观向宏观、由数量向整个经济的均衡发展转变。地方政府在市场经济发展过程中应运用行政执法手段，对市场各主体进行监督、检查、管理和处罚，来维护市场秩序。首先，地方政府应严格市场准入监管，确保市场主体的合法性。其次，维护公平竞争秩序，采取强制手段纠正和处罚各种违法交易行为，这是各级政府市场监管职能的中心任务。最后，地方政府应监督市场交易行为，通过完善消费者保护立法，积极干预和教育引导企业自觉强化社会责任，加强监管力度，拓宽消费诉讼解决途径，保护好市场主体权益。

2.社会基础事务管理中地方政府应发挥管理功能

地方政府通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织和社会事务，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，这既是弥补“市场失灵”的必然要求，也是协调各种矛盾与冲突的必要前提。社会管理主要是以行政强制为基础，以法律为保障，对社会关系进行调整和约束，政府在其中起主导作用。在市场经济和民主政治条件下，地方政府的管理职能通过服务来行使，主要体现在建立法制，投资公共基础设施，保护弱势群体，保护和优化环境等方面。

3.社会公共事务中地方政府应发挥服务功能

地方政府在加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。公共服务可以根据其内容和形式分为基础公共服务、经济公共服务、社会公共服务、公共安全服务等。

4.地方政府改革的核心是职能转变

地方政府职能转变要抓好“接、放、管”。接，就是把中央放给市场的权力接转放开，把中央下放给地方的职能接好管好；放，就是把本级该放的权力切实放下去、放到位；管，就是把地方该管的事情管起来、管到位。

首先，要接好放好中央下放的审批事项。中央明令取消的审批事项下放到省级，省里要接好管好；放给市县的，省一级要及时下放，不截留，不梗阻，市县一级也要接好管好。其次，要最大限度地取消地方行政审批事项。国务院提出，本届政府任期五年内，至少取消和下放三分之一以上的行政审批事项，省级政府也应根据实际情况提出明确要求。再次，要加强地方政府管理服务职能。要把市场监管重心下移，加强市县政府的市场监管职能和力量，建立横向到边、纵向到底的监管网络，逐步做到疏而不漏，防止再走入“一放就乱、一管就死”的怪圈。最后，加强地方政府机构改革，要着力搞好“控、调、改”。控，就是严格控制机构编制总量；调，就是调整优化机构编制结构；改，就是通过深化改革推动机构编制释放潜力。

总之，地方政府改革要寻找两个支点：一是理念上的支点，就是遵从社会发展规律，实现从革命到建设、从政治到经济、从国家本位到社会本位的三大转变。二是机制支点，就是遵照体制结构的特点，使中央与地方政府的权限划分明晰化、规范化；把握好分享机制，提高行为的有效权。

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