新常态下西部地区承接产业转移的财政金融支持研究

赵洪宝　安锦

【摘 要】 经济发展新常态对我国西部地区承接产业的质量和效益提出了更高的要求，同时也是深入实施区域发展总体战略以及落实“一带一路”战略构想的需要。文章分析了现阶段我国西部地区在承接产业过程中存在的主要问题并在此基础上分析了财政金融政策对承接产业转移的影响机制，从增强和完善公共产品供给体系、搭建信息沟通的融资平台、采用积极财政扶持政策推动产业创新、大力发展中小型金融机构、发展直接融资市场、强化西部地区金融企业的信用和金融风险防范体系建设等方面提出了政策建议。

【关键词】 西部地区； 产业转移； 财政政策； 金融政策

中图分类号：F062.9 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）15-0096-05

一、引言

在后金融危机时代，世界经济进入新一轮产业结构调整期，我国东部地区也加快了产业结构的转型与升级，东部地区对中西部地区的产业转移速度进一步增大。然而，与西部地区利用域外资金的规模相比，资本对西部地区经济增长的贡献较低，外商直接投资（Foreign Direct Investment，FDI）的技术外溢效应也不明显。西部地区这种承接产业转移的“速度”与“效益”的偏离，促使研究者反思实施西部大开发以来广大西部地区承接产业转移过程中存在的问题。市场化取向的改革虽然是世界经济发展的大趋势，但是由于存在“市场失灵”，因此各国普遍通过政府的宏观调控来对市场的运行进行“纠偏”。在“以经济建设为中心”的大背景下，我国政府在经济生活中扮演了重要的角色。加快推进西部地区承接中东部地区的产业转移，推动产业结构的调整与升级，实现西部经济“又好又快”的发展，政府的作用至关重要。各种生产要素与生产资源在不同地域转移过程中，资本具有引领和导向作用，而财政政策和金融政策则是实现资本在不同地域、不同产业之间流动的先决条件。合理的财政金融支持政策能够提高西部地区承接产业转移的效率，实现西部地区的产业结构升级。因此，本文在分析当前西部地区承接产业转移中存在的问题以及财政、金融作用于产业结构的机制基础上对如何利用财政和金融政策提高西部地区承接产业转移效率提出相应的对策。

二、现阶段西部地区承接产业转移存在的主要问题

（一）现阶段西部地区承接产业转移的质量较低

受到短期利益的驱动，西部地区在承接产业转移时以快速提升现有产能和实现经济快速增长为目标，忽略了承接的产业可能对本地区能源、资源和环境的负面影响，以破坏环境的代价来获得短期经济利益的产业引进模式十分普遍。根据国土资源部的数据，2011年上半年，中部、东部地区违法用地面积同比下降了12.5%和1.2%，而同期西部地区违法用地的比例却上升了50.6%。究其原因，主要是西部地区在经济利益的驱动下盲目承接中东部地区的产业转移，导致工业用地需求量激增，陷入“唯经济增长”的发展误区。在这种思路的指引下，大量中东部地区高污染、高能耗等不符合产业发展政策的企业集中向西部地区转移，导致西部地区“三废”排放量激增。图1显示了2012年代表性的省、自治区与直辖市的万元GDP能耗。从图1可以发现，西部地区万元GDP的能耗普遍高于中东部地区，由此说明，西部地区实现经济可持续发展还任重道远。

（二）产业结构失衡

产业结构是不同产业构成及其相互联系和比例，是反映经济增长是否趋于可持续发展和经济结构是否优化的重要指标。通过定量测算不同产业对经济增长的贡献度，就可以反映一个国家或者地区的生产结构、地区结构以及所有制结构。相对于全国平均水平而言，西部地区产业结构更是处于失衡状态。表1反映了我国西部地区县域产业结构与全国以及东部地区的比较。从表1可以看出，西部地区县域第一产业比重过大、第二产业脆弱、第三产业发展滞后的格局没有得到显著改变。究其原因，西部地区丰富的自然资源与相对低廉的劳动力成本优势是导致国内外资本流入西部地区的主要动因。然而，正是由于拥有这样的比较优势，导致西部地区一直以资源开发为导向，低层次甚至掠夺式的产业承接发展思路，将最大化利用本地资源作为遴选招商项目、承接产业转移的首要标准。在这样一种发展思路引导下，西部地区承接的产业往往偏重于利用其低廉的劳动力价格和自然资源，使得西部地区一味接受这种传统产业的转移而缺乏促进本地区产业向高附加值、低污染的产业转移。长此以往，造成西部地区产业结构固化，难以缩小与东部地区的经济发展差距。

（三）承接的产业以粗放型为主，承接产业的方式具有被动性

受短期利益的影响，西部地区在承接产业转移时没有根据国家总体发展规划和产业布局，没有根据本地区的实际出台相应的产业政策。同时，承接产业转移的无序竞争客观上导致了西部地区在承接产业转移时往往降低自身标准，也没有对进入本地区的产业进行合理的评估来决定是否接纳。因此，经过十多年西部大开发战略的实施，西部地区凭借其丰富的资源禀赋承接了大量从中东部转移的边际产业和附加值较低的加工、制造、装配等边际价值链环节的转移。这些边际产业在短期内固然奠定了西部地区经济发展的基础，但是由于产业规模较小、对环境破坏严重和对资源依赖性大等原因，使得西部地区并不能实现经济长期可持续发展，而承接工序型外包则使得西部地区被动地处于价值链低端，不利于西部地区产业向“微笑曲线”的两端提升，导致西部地区经济发展后劲不足。同时，西部地区承接产业竞争的无序性也加剧了西部区域内部经济发展的不平衡性。2005年以来，西部地区承接产业转移总量居于前五位的省市分别为四川、重庆、内蒙古、陕西与广西，这五个省市占西部地区承接产业总量的比重超过80%（龚丕洪，2014），同时各个省市内部承接产业转移的空间分布也呈现出典型的集中化特征，主要位于区域性的重要城市，如四川省成都市。这在一定程度上加大了西部地区产业承接内部的不平衡，阻碍了地区经济平衡和可持续发展。

三、财政与金融支持产业转移的机制分析

（一）财政干预对承接产业转移的影响机制

1.提供公共产品

由于公共产品具有消费的非竞争性与非排他性，市场参与主体在利益最大化原则指导下必然会导致公共产品的供给匮乏，而财政政策是政府解决公共物品匮乏的主要手段。从供给方式上来说，政府通过安排专项的财政资金来实现公共产品供给；从需求角度来说，政府可以针对不同公共产品的需求来实行差异化的税收政策，并以此作为财政资金进行公共产品投资的有力补充。对于承接产业转入地的地方政府而言，需要增加在基础设施和教育、医疗等方面的公共开支，提高本地区的人力资本水平，完善基础设施，增加本地区的投资吸引力。

2.调节经济活动的外部性

财政政策可以通过差异化的税收政策来激励企业对生产的外部性进行调节。对产生负外部性的企业而言，可以通过征税的方式来提高企业的生产成本，利用经济手段来激励企业改进生产工艺、降低负外部性；对于产生正外部性的生产企业，可以通过实施税收补贴来鼓励企业扩大生产。对于高污染、高耗能和资源依赖性高的转出地企业，西部地区的地方政府需要通过制定高额的税收政策来限制其转入或者强制企业进行技术改造，避免西部地区成为“污染天堂”。

3.培育完全市场

对于企业来说，完整的产业链对降低企业的生产成本、提高企业竞争力具有至关重要的作用。对于产业转入地区来说，由于经济基础薄弱和配套基础设施落后等原因，承接地的特定产业短期内难以形成完整的产业链。因此，单个企业转入后会由于上游产品的采购成本和下游企业的配送成本上升而降低企业竞争力，不利于企业的可持续发展。因此，地方政府可以以制定的相关产业政策为指导，搭配使用政府投资、税收减免以及财政补贴等政策，尽快建立相关产业的完整产业链，推动转入产业的发展。

4.传递信息，增加产业转移的针对性

与其他公共产品类似，信息在市场上的供给也是不完全的。为了提高经济效率，增加市场上信息的有效供给，提高产业转移的针对性，地方政府要建立相应的信息交流平台，将本地的产业政策、劳动力市场信息、政策法规等在信息交流平台上公开、免费发布，降低信息不对称对企业所带来的效率损失。

从上述分析可以发现，财政政策通过税收杠杆、财政支出额度以及支出方向等对广泛存在的市场失灵进行“纠偏”。通过完善基础设施和提高人力资本存量来调节经济活动的外部性，完善引进产业配套设施的建设和搭建信息交流平台，优化产业承接地的软、硬件环境，推动本地区产业高级化的发展。

（二）金融支持对承接产业转移的影响机制

1.充分利用社会闲散资金并将其转化为产业转移的资本

产业转移主要体现为产品生产基地在不同区域间转换。一般而言，实现这种转换的手段主要包括投资新厂、跨区并购以及参股等多种方式。无论以上述哪一种方式来实现产业区际转移，都需要企业拥有较大规模的现金流；同时，产业转移也是淘汰旧的生产工艺、实现技术改造和升级的过程。然而，对于单个企业来说，依赖企业自身积累来实现这种产业跨区转移是远远不够的。我国传统的融资模式主要以银行为媒介通过间接融资的方式来完成。在我国市场化程度仍然较低的情况下，中小企业往往难以通过间接渠道获得产业转移所需要的资金。通过降低社会资本进入金融市场的门槛，发展多层次的资本市场如股权融资、债券融资来吸纳社会各种闲散资金，引导众多分散小额资金流向大额投资资金汇合，可以为产业转移获得稳定资金提供保障。

2.优化资源配置，引领产业转移方向

金融是现代经济的核心。资金流向连接着不同的产业和行业，在资源配置中起着重要的枢纽作用。特定产业在不同区际之间转移虽然依赖于许多因素，如产业结构、要素禀赋以及产业政策等，同时这些因素会直接影响产业转移的方向和质量，但是理想的产业转移绝对不是低水平重复建设，而是通过产业转移淘汰那些产能过剩、高耗能和生产低效率、低附加值的产业，逐步实现本地区产业从劳动密集型和资源密集型的低附加值产业向资本和技术密集型的高附加值的产业转移。在这一过程中，完善的金融市场会在利益机制的作用下提供高效的资源配置，引导各种生产要素从低效率的部门转移至高效率的部门。

3.决定地方政府宏观调控的有效性

产业转移本质上是一个行业或者企业通过不同地区之间的产业转移来实现其资源重新配置以实现利润最大化的过程。因此，一个地区是否具有良好的软、硬件环境对于产业转移能否顺利实现具有重要影响。从硬件方面来说，优越的地理位置和环境状况，便捷和发达的交通运输、邮电通讯设施等基础配套设施是需要重点考虑的因素；从软件方面来说，产业转入地的人力资本水平、社会法律环境以及政府办事效率和政策透明度等是需要重点考虑的因素。一般来说，包括交通基础设施和经济发展基础在内的硬件环境在短期内难以得到根本改变，而政府办事效率、社会法律环境等软件设施通过努力在短期内可以得到明显改善。此外，政府的宏观调控往往会通过财政政策和货币政策来对产业的发展施加影响，而影响的大小直接与金融市场是否完善有着直接关联，如针对中小企业的财政扶持体系与财政风险投资机制等。只有存在完善的金融市场，政府才可以在三板和四板市场上通过减免税费、建立风险投资导向基金、跟进投资等方式吸引社会资本进入风险担保体系，通过培育、优化股权投资参与主体结构，拓宽风险投资基金的来源，实现财政资金“四两拨千斤”的作用。

4.分散产业转移风险和实现信息发现功能

产业转移在实现将生产要素从一个地区转移至另一个地区过程中面临着各种不确定性所带来的风险。对于实施产业转移的经济主体而言，企业的外移可能会存在诸如产品在企业转入地是否适销、同类产品竞争激烈程度等不确定性因素的影响；对于产业转出地而言，产业转出可能导致产业空心化等风险；产业承接地也会面临产能过剩、环境污染的风险。此外，由于从投产到实现经济效益需要较长时间，在这一时段企业会面临诸多市场不确定性的风险，而金融市场作为各种资金集散地，联系着千家万户和各种投资者，企业不仅可以通过金融市场来实现套期保值，而且金融市场反映出的各种价格信息本身就具有重要的经济参考价值，反映了投资人对于投资产业未来发展趋势的预期，合理利用这些信息能够有效降低产业转移中由于信息不对称所造成的风险，实现产业转移的合理转移和资源的优化配置。

四、西部地区承接产业转移的财政金融对策

本文分析表明财政与金融支持和承接产业转移两者之间存在互动的关系，并且由于西部地区的金融发展水平和财政支持力度相对于全国其他发达地区而言存在较大差距，同时我国已经进入经济发展新常态的背景下对西部地区承接产业的质量和效益提出了更高的要求，因此在对西部地区承接产业转移过程中存在的问题以及财政、金融体制对承接产业转移影响机制梳理的基础上，从财政政策与金融政策两个方面提出加快推动通过承接产业转移实现产业结构升级的对策建议。

（一）西部地区承接产业转移的财政政策分析

1.增强公共产品投资力度，完善公共产品供给体系

公共产品是指具有消费的非竞争性和非排他性的物品。一般而言，由于公共物品的有效供给不能由市场机制来完成，因此公共产品的供给构成了市场经济条件下政府财政活动的主要对象。由于基础设施以及生态环境等公共物品对于吸引和承接高质量的产业有着重要影响，因此加大财政对于基础设施投入与环境保护的力度成为西部地区承接高质量产业转移的关键。对于广大西部地区而言，市场化进程较慢且历史包袱较重，西部地区政府在承接产业转移过程中，要调整财政支出结构，增加公共支出在财政支出中的比例，以相对完善的公共服务和相对完善的基础设施来承接国际产业转移。

此外，在我国经济已经进入“经济新常态”以及在国际、国内新一轮产业结构调整的背景下，财政作为调整经济结构与产业结构的有效手段，要充分发挥其经济杠杆与利益杠杆的作用，对承接产业转移的行业实行差异化的税收政策，引导内外资企业的产业转移行为，使得承接的产业朝着既定的产业规划和产业政策的方向发展，优化西部地区的产业结构。在西部地区教育规模和人力资本普遍偏低的情况下，需要地方政府增加对教育的投入，提升本地区人力资本水平，同时充分发挥政府的媒介作用，促进企业与本地高校、科研院所之间的沟通和合作，推动科技成果产业化，实现智力资本“盘活存量、提高增量”的效果。

2.搭建信息沟通的融资平台

首先，西部地区要积极与银行等金融机构特别是中小型金融机构进行沟通和对话。通过沟通和对话来了解其发展过程中的困难，并参与协商解决；同时，通过在商业用地、金融配套设施改善等方面提供税收优惠和政策减免，促进本地区中小型金融机构的发展。其次，政府要搭建开放信息平台，通过信息平台来免费发布本地区的产业政策以及税收减免等优惠政策，使存在产业转移需求的企业能够全面了解承接产业转移地区的产业政策导向和企业经营环境，提高产业转移的效率。最后，政府应该为转入企业在落户地尽快形成完整产业链提供服务平台，在转入企业规模较大时，应考虑同时引进与其生产配套或者提供售后服务的相关企业，在税收和政策上给予优惠，使转入的企业尽快形成完整的产业链，降低企业生产成本，增强转入企业的竞争力，使得转入的企业不仅能够留下来，而且能够发展、壮大，实现地区经济发展与企业经济效益的“双赢”。

3.采用积极财政扶持政策推动产业创新

从世界经济产业转移的发展规律可以看出，产业转移的过程同时也是一个产业创新的过程。因为在产业转移过程中会不可避免地发生产业之间的相互转移与渗透，并在此过程中形成新的产业属性与产业发展动态。然而，产业创新的过程也是充满了不确定和风险的过程，保持产业创新的积极性则取决于创新可能获得的收益与付出的成本之间的比较。在未来产业创新可能获得的收益一定的条件下，适当降低产业创新可能带来的成本会增加创新的净收益，为产业不断创新提供正向激励。其中，税收又是创新成本的一个重要组成部分。因此，通过税收减免可以促进产业转移过程中的产业创新行为。西部地区应该充分利用国际产业转移和沿海发达地区产业转移的契机，通过财政扶持政策对有利于产业创新或转移的项目给予不同程度的税收优惠和财政贴息贷款的扶持，鼓励承接产业转移地区进行产业创新，促进西部地区产业由低端向高端产业发展，增强西部地区产业竞争能力。

（二）西部地区承接产业转移的金融政策

1.大力发展中小型金融机构

在现阶段，我国二元经济结构依然存在，银行主要向大中型企业提供间接融资的金融服务，而广大中小型企业和小微型企业由于规模小、成立时间短等原因难以从银行获得贷款，使得“融资难”成为中小型企业和小微型企业普遍面临的问题。信贷机会的不均等使得吸纳就业最多、活力最强的中小型企业难以发展，而且客观上增大了不同阶层和不同行业之间的发展差距。国内外大量研究表明，能够与中小型企业对接、为中小型企业高效地提供金融服务的企业主要为中小型金融机构。中小型金融机构具有经营灵活、融资方式多样的特点，可以较好地满足中小型企业的需要。当前，我国银行业市场集中度较高，国有和国有控股的商业银行垄断了绝大部分金融资源，而以城市商业银行和农村信用社为代表的中小型金融机构实力整体较弱。因此，我国西部地区要大力发展中小型金融机构，降低为中小型企业提供金融服务的中小型金融机构的准入条件，并制定相关政策对中小型金融机构的发展进行扶持，使其能够更好地服务于地方经济和实体经济的发展，提高承接产业转移的效率。

2.发展直接融资市场体系

在成熟的金融市场体系中，不同金融市场的金融功能虽然呈现较大差异，但正是由于各个市场参与主体的有机组合，使得各金融市场之间能够保持长期、稳定的发展。根据我国目前金融监管实践，我国证券发行、上市以及交易的主要场所（一板市场）和为具有高成长性的中小企业和高科技企业融资服务的中小板和创业板（二板市场）由我国证券行业的主管部门来进行审批，审批标准对发行（法）人的营业期限、股本大小、盈利水平、最低市值等方面要求较高。因此，从审批权的角度来说，发挥西部地区地方政府的主观能动性来缓解中小企业“融资难”的问题只能是在积极构建区域性柜台市场（四板市场）的同时，将西部地区具有一定规模的中小型高新技术产业对接新三板和区域性股权交易市场，培育具有发展潜力的大中型企业在一板市场（股票市场）和二板市场中上市交易，让更多“闲钱”和社会投机资本服务实体经济发展，实现“双赢”。