汉宣帝整肃吏治：平冤用贤，正本清源

李仕权

雄才大略的汉武帝，大破大立，功绩卓著，然而，在他统治中后期，由于战争太久，拖累了国民经济，几大昏招对国家伤害甚大：算缗、告缗、不告缗，让全国的中产几乎悉数破产；盐铁酒官营，追求进度，不顾质量，官商勾结腐败严重；大肆重用酷吏，败坏民风，流民剧增，造成严重的社会危机……总之，汉武帝早期到中期，西汉王朝步步走向鼎盛；到了晚期，形势却急转直下。司马迁评价汉武帝“有亡秦之失，而免于亡秦之祸”。

汉宣帝刘询是汉武帝曾孙，历经磨难才登上皇位。他大力改革，既学汉文帝休养生息，又学汉武帝霹雳手段，“以霸王道杂之”，兼具汉文帝和汉武帝两帝之长，力避两帝之短，文治武功，皆有大成。

治大国如烹小鲜。最厉害的厨子，不是用山珍海味做满汉全席，而是把已经串味的饭菜给正过味来。汉宣帝就是这样一个

厨子。

那么，在吏治方面，汉宣帝是怎样“标本兼治”、正本清源的呢？

正本清源，从“打老虎”、平冤狱开始

改革，正本清源，通常从反腐“打老虎”开始，汉宣帝也不例外。原因很简单，“打老虎”能最快立竿见影，能最快赢得民心，能最快赢得主动。

汉宣帝打的第一个“大老虎”，是位高权重名列九卿之一的大司农田延年。田延年在尊立汉宣帝时可是立下了汗马功劳的，叫作“决疑定策”①，因此被汉宣帝封为阳成侯，出任大司农一职，主管全国财政。这可是一个大肥差，田延年也确实是把这个岗位当作大肥差对待的，结果就倒在了这个大肥差上。事情是这样的：

话说汉宣帝的前任汉昭帝年纪轻轻就忽然去世了，皇室事先并没有预备好修造陵墓的物资，所以非常着急。而茂陵的富户焦氏、贾氏等人，曾经花费了几千万钱，收购了大量用于修造陵墓的物资。焦氏、贾氏以为这次能卖个好价钱发笔横财，谁知高兴得太早，田延年不仅不肯花钱从他们手里购买，反而生出了一个恶毒的主意：上奏皇帝，指焦氏、贾氏等商人蓄积建陵物资为非法勾当，应该全部予以没收。于是，焦氏、贾氏赔了个血本无归。

但这些富户也不是吃素的。他们吃亏之后，就盯上了田延年，出钱找人调查田延年的罪行，伺机报复。

而田延年也确实就是个贪官。一边厢，他借诏令没收商人的东西，似乎是替政府省钱；但另一边厢，他却凭借手中的财政大权，大做手脚，大肆贪污。为汉昭帝修建陵墓，要用大量的沙土，运输沙土又需要大量租用民间的牛车。拉一车沙土，要付给百姓一定数量的租金，田延年虚报账目，每车沙土都虚报两倍租金。陵墓修完，运送沙土的租金共花了六千万钱，其中三千万钱进了田延年私人的

口袋。

焦氏、贾氏两家花了不少钱，终于掌握了田延年贪赃枉法的真凭实据，于是上书告发。汉宣帝下诏，命丞相彻查这宗贪污大案。有大臣以“春秋之义，以功覆过”为理由，为田延年说情，不过汉宣帝并不以为然，派人传话要田延年到廷尉那里去受审，田延年畏罪自杀。

田延年并不是汉宣帝打掉的唯一“大老虎”，实际上，汉宣帝对贪污腐败向来毫不手软，“拍苍蝇”一直不断，“打老虎”也一直

不停。

腐败往往跟冤狱相伴生，由于汉宣帝有过牢狱之灾的经历，所以对冤狱深恶痛绝。“打老虎”之后，力矫严酷、平理冤狱，就顺理成章地成为汉宣帝的关注重点。

重用酷吏、施行严刑峻法是汉武帝后期的弊政之一。当时的刑罚，严苛到让人毛骨悚然的地步。何以至此？因为当时流行酷吏，负责判案的官吏把苛刻当作严明，从而博得“公正”的美誉，但这绝不是真正的公正——由于公正断案往往会给自己招惹麻烦，所以负责判案的官吏们索性就把案犯置于死地，这样做，并不是判案官吏恨人之切，而只是他们自保的办法。汉武帝晚年，虽然下了轮台罪己诏书，但刑罚深刻、重用酷吏之风积重难返，一时并未得到解决。汉昭帝时期，大将军霍光为防止大臣争权，仍遵循汉武帝时的法度，“以刑罚痛绳群下”，所以官吏们都把严酷当作本事能耐。

汉宣帝即位后，着力改变这样的局面。当时的河南太守严延年，在打击豪强、扶助贫弱方面功劳不小，但他过分任用刑罚，不择手段，他治下的河南郡，每年到了冬天，就会把所属各县的囚犯集中到郡府门口，杀头处斩，往往流血数里，恐怖之极。因此，河南郡的人都称他为“屠伯”。严延年过于严酷，杀戮太重，连他的母亲都愤然数落他的罪过，并预言：“天道神明，杀人太多的人必遭报应，我不愿在我老年时看见我的儿子受刑被杀戮！我走了！离开你，回到东海郡，等待你的丧期到达。”一年多以后，严延年果然被汉宣帝查处，被处斩弃市。

处理了严延年，汉宣帝琢磨：一个接一个地去处理酷吏也不是个办法，于是想到几个不错的法子，着力从制度上保证执法的严肃性和公正性。

首先，专设廷尉平。以往判案，各个郡的太守签署了就算是终审拍板了，冤假错案还真不少。汉宣帝派廷尉参与各郡的司法事务，专门增设四名廷尉平官员，帮助廷尉决疑案、平冤狱。所有死刑判决，必须由廷尉复核才能生效，类似于现在的最高法收回死刑复核权。

其次，恢复文景时期“平狱缓刑”的政策。汉宣帝亲政后不久，亲自参加了一些案件的审理，为公正判案做表率，并尽力平缓刑罚。据统计，汉宣帝每年平缓死囚达千人，而在这方面贡献突出的狱吏也会得到提拔和重用。

再次，废除不合理律令。如地节四年（前66），下令解除“首匿”罪；元康二年（前64），下诏免除触犯他名讳之人的罪；元康四年（前62），下令对老年人犯罪从宽处理；五凤二年（前56），下令解除关于乡民相贺的禁令……另外，还多次大赦天下。其中，“首匿法”是指在打击逃亡犯本人的同时，还要惩罚逃亡犯的藏匿者。汉宣帝下令，子女藏匿父母，妻子藏匿丈夫，这样的情形都在人伦情理之中，无需

连坐。

“打老虎”、矫严酷、平冤狱，果然立竿见影，全国上下一片叫好，汉宣帝赢得了民心，也赢得了主动。

正本清源，在选贤良、明奖惩中深化

“打老虎”、矫严酷、平冤狱，虽然立竿见影，但汉宣帝明白，这只是治标。

“吏不廉平，则治道衰。”早年的民间生活经历，让汉宣帝更了解社会实情，更知晓民间疾苦，深深懂得吏治好坏直接关系到百姓的安居乐业与社会的和谐稳定。要治本，必须从根本上整顿吏治，这就成为汉宣帝推行的正本清源式改革的重点。

整顿吏治，先从慎重选拔良吏着手。

自幼生活在民间的汉宣帝，对汉武帝晚年以来地方官吏的“酷暴”深有体验，在此基础上，他意识到：一个地方治理得好坏，百姓能否安居乐业，一方官员贤能与否至关重要。所以，他对于地方长官和郡国守相的选任，十分慎重和严格：先由大臣举荐，接着进行廷推，然后择日亲自召见，仔细询问治国安邦之术，再做定夺。汉宣帝“慎选龚遂”，就是严格选拔良吏的典型案例。

汉宣帝在位时，渤海附近郡县闹灾荒，饥民纷纷起来造反，太守也没有办法。丞相和御史大夫都向汉宣帝推荐了龚遂。汉宣帝决定亲自考察一下龚遂的人品和能力。

刚见龚遂时，汉宣帝显然有些失望。当时的龚遂已经70多岁了，貌不惊人，又矮又小，汉宣帝担心他不能称职，问道：“渤海郡法律废弛，饥民作乱，我很担忧，你准备怎么处理盗贼？”龚遂回答：“渤海远离京师，没有称职的官吏去安抚，百姓饥寒交迫，不得已做了不该做的事，并不是真正的盗贼。就好比陛下的子民拿着兵器在水塘中戏耍罢了，并不是真心叛乱。如今陛下是让我安抚他们呢，还是让我镇压他们呢？”汉宣帝听后心头微微一惊，觉得他出语不凡，于是说：“选用贤良，当然是让你安抚百姓。”龚遂又说：“我听说治理乱民就像理一团乱麻绳一样，心急不得，要有耐心才能治理好。我请求丞相和御史大夫不要过于束缚我，多给些自由裁量权，让我根据实际情况自行处理。”汉宣帝觉得龚遂说得很对，额外赏赐黄金，派他赴任。果然，龚遂不负厚望，把渤海治理得很好。很快，渤海郡中积蓄充实，官吏和百姓都安居乐业殷实富裕，诉讼案件也没有了。

整顿吏治，再从加强绩效考核发力。

“有功不赏，有罪不课，虽唐虞犹不能化天下。”汉宣帝深知官员考核的重要性，因此在诏令中反复强调。

一直以来，官员俸禄体系都是“垂直薪酬”制度，一级官员严格对应一级俸禄。汉朝官制，三公最高，俸禄是一万石；九卿次之，俸禄是中二千石；以下还有真二千石、二千石、比二千石、千石、比千石、八百石、六百石、四百石、比四百石、三百石、比三百石、二百石、百石……官员为了获得更高的俸禄，只能升官，于是很多官员往往把精力花在怎么升官“往上爬”方面，而做好本职工作特别是为民众服务的激情却远远不够。但往上一级的官职数量是有限的、稀缺的，不可能大量增加，如何既不升官又能调动官员的激情和积极性？这是让历代君王头大的一件事，但汉宣帝找到了一个好办法，用现在的话说，就是“宽带薪酬”。

对表现优异而又提拔不了的地方官员，汉宣帝双管齐下，用物质奖励、精神激励的办法进行嘉奖：物质奖励方面，在原有的薪俸基础上增加俸禄，赏赐金钱若干；精神激励方面，颁布诏书在全国通令嘉奖，甚至赐爵至关内侯。总之，就是使表现优异的官员享受到政治名誉与经济利益双重激励。

胶东国丞相王成在“考绩”中被认为安抚了大量流民，功劳很大，汉宣帝就颁布诏令在全国褒奖，并把俸禄从“二千石”提高到“中二千石”，赐爵关内侯。另外一位功臣黄霸，曾经因为有过失而被贬，以八百石的官秩出任颍川太守，任职八年，郡中大治。汉宣帝下诏称赞，并给予“赐爵关内侯，黄金百斤，秩中二千石”的额外奖赏。按照常规，郡太守的俸禄高者为“二千石”，低者可至“八百石”，而王成、黄霸实际享受的“中二千石”俸禄，与朝廷九卿持平，仅次于三公。

相比于以往的“垂直薪酬”，汉宣帝的“宽带薪酬”有明显优点：虽然官员的职务没有得到升迁，但是利益得到保障，待遇得以改善，政绩得到肯定，不仅对当事人有安抚和激励作用，而且可以给后来者树立榜样。榜样的力量是无穷的，这些举措刺激了政风吏治的改善，大量良吏、循吏执法公平、恩威并施，治理“合人心”，得到时人

好评。

在“宽带薪酬”的基础上，汉宣帝逐步建立起一整套对官吏的考核制度，包括奖惩制度。他多次下诏，严格执行“五日一听事”制度，也就是加强对二千石官员的考核管理，并不定期派使者巡视郡国，对二千石官员的工作进行考核。根据考核结果，优秀的进行奖励，称职的进行鼓励，失职的进行处罚。

在汉宣帝执政的24年中，他不仅重视地方官吏的选拔，也十分重视其他职能部门官吏的选拔，先后六次下诏要求地方官吏为朝廷选拔优秀人才。另外，查阅汉宣帝一朝高级官吏的身世，不少是从基层小吏起步的。如位列三公的丙吉、于定国出身狱吏，魏相、张敞曾经做过郡卒吏，赵广汉担任过郡吏，尹翁归也是狱小吏出身。

汉宣帝在吏治领域正本清源，对汉武帝的用人政策“取其精华去其糟粕”，久久为功，终于革除了长期以来地方吏治中存在的种种弊端，选任了一批勤于吏事、廉洁奉公、为民兴利除害的“良吏”，为后世所称道，也为中兴汉室奠定了基础。

反腐败、矫严酷、平冤狱、整吏治，使得自汉武帝后期以来不断激化的社会矛盾得到缓和，几十年积累下来的严重社会危机得以平息，社会从动荡中又逐渐走向稳定。

（选自《改革的教训：打捞中国历代沉没的改革》，中信出版社。有删节。作者现为《人民日报》头版副主编）