出土秦简所见秦的君臣奏对

赵国华　李澄

[摘 要]秦有着悠久的君臣奏对传统，起初大多是单向的君问臣答，在秦统一前后，问对程序被进一步规范并最终确立为奏对制度。考察出土秦简可以发现，奏对旨在君臣共商如何解决现行法律中没有比附条文的新问题，经过“提案-群体讨论-君主决策”的流程，以“令”的形式颁行，具有高于现行成文法律的效力。奏对过程以君主的意志为主导，臣民的建言献策仅有参考作用。但奏对制定的决策并非都为解决实际问题，有时仅为满足统治者一己私欲，因此需要辩证地评价。

[关键词]奏对;岳麓秦简;里耶秦简;秦令;吏治

[中图分类号]K206 [文献标志码]A [文章编号]2095-0292（2022）01-0133-08

[收稿日期]2021-10-20

[作者简介]赵国华，华中师范大学历史文化学院教授，博士研究生导师，研究方向：秦汉史;李澄，华中师范大学历史文化学院硕士研究生，研究方向：秦汉史。

秦得以统一中国，凭借的不仅仅是强大的军事力量，更有赖于在统治地区内行之有效的法律制度，从而保障了战略大后方的稳定。秦法自商鞅推行后得到历代君主的传承和维护，成为秦维持社会秩序的重要保障，使秦人有法可依，秦吏执法有度，整个社会井然有序，因此最终的统一“非幸也，数也”[1]（P303）。诚然，秦律令体系的形成不可能仅凭秦君的一己之力，離不开秦臣民的集思广益，他们通过奏对实现社会上下信息的传达，使朝廷决策更为合理。

秦时，奏对即君主与臣民共商国是的政治活动，并以君主的意志为主导、臣民建言献策为辅助。参与奏对者既有在朝的官员，也不乏兜售绝学的游说士人，甚至可能是籍籍无名的平民。但就内容而言，前者多为参政议政，后两者则多倾向于政治表演;就频率而言，君主与朝臣奏对属于常务，而接见特殊宾客是偶然情况。毋庸置疑，君主与臣僚的会见在国家的政治生活中占据着更重要的作用。面对纷繁复杂的社会情况，尤其是在战国末期的大变革时代，秦的现行法律难免出现与实际脱节的情况，而在集权不断强化的秦朝，君主的个人意愿多少会与成文法产生矛盾，因此迫切需要一种在不破坏社会法制精神的前提下变现意愿的手段。有鉴于此，君主需要更加频繁地通过奏对听取臣僚建议、获取社会信息，最后将决策以“令”的形式颁行，使其效力高于现行法律。如此一来既能扩充律的内容，又通过奏对程序为君主意志赋予了合法性。

传世文献中记载有关秦时的奏对活动并不很多，秦律令条文也仅寥寥数见，盖因“学者牵于所闻，见秦在帝位日浅，不察其终始，因举而笑之，不敢道。”[2]（P836）林剑鸣先生曾批判这种现象，认为历代人们仅能笼统地说后世之法“大盖皆袭秦政”，却不知秦法究竟如何。[3]王绍东将汉代学者“过秦”的特点总结为三条：一是“重其亡而忽其兴”;二是“扬道德而非法治”;三是“笃于义而薄于利”，认为汉儒矫枉过正。[4]不难看出，对于秦奏对活动与秦令研究的困境主要在于文献的稀少与传统的偏见，在相关出土材料被发现之前，有志于此的前贤仅能够依托“汉承秦制”的逻辑，通过汉律辑佚来弥补秦律令的空白，取得了一些瞩目的成果。

自睡虎地秦简被发掘以来，大量前所未见的律令材料展现在世人面前，其中有不少记载秦君臣互动的文书，基于现有的出土文献，我们可以对秦君臣奏对的起源、发展及其特点作出初步探究。

一、传统——秦自古重视奏对活动

秦早在穆公时便重视擢用贤者，但形式主要是单向的君问臣答，臣属的影响力十分有限，仅具备奏对的雏形，因而称之为“问对”更加贴切。百里奚得以大器晚成，正是因为面见秦穆公后展开了长达三日的谈话，并且推荐了旧交蹇叔，同样为穆公所重用。[2]（P238）虽然我们无法得知君臣二人谈话中的具体内容及其被穆公采用的程度，但可以明确的是，这一时期的问对多涉及战争方略的制定，如蹇叔、百里奚有关崤之战的商议，可惜秦穆公并未采纳他们的意见，而是刚愎自用，酿成了秦军惨败的结局。[2]（P243）

相较于名义上“授之国政”却在重大决策上依旧一意孤行的穆公，后世的孝公显然更加出色。类似于百里奚，商鞅也是在得到面见秦孝公的机会后才“卒定变法之令”，仗恃孝公的权威主持变法工作。[2]（P2709-2710）这恰恰是奏对制度在秦国得以确立的关键环节。

与昔日相比，商鞅及其新法拥有极大的权威，以至于后来太子犯法，孝公甚至没有出面阻止商鞅对公子虔的责罚，而是选择一断于法，结果“秦人皆趋令”[2]（P2711-2712）。可见，商鞅先是在秦孝公的授权下从根本上改变了秦国原本的政治制度，而新法的推行反过来要求君主的行为至少在形式上应“合法”，在一定程度上限制了君主的意愿。这时身为臣子的商鞅拥有相当的话语权，他的治国思想深刻影响到了孝公，并且成功在秦国贯彻。但不可忽视的是，彼时的秦国旧贵族势力十分强盛，因此商鞅的改革必须要有君主的授权和保护，新法在很大程度上是孝公意志的体现。这时奏对发展得更为成熟，不再局限于君问臣答，变法最终得以成功是君臣不断磋商的结果。

商鞅死后，秦法犹存，后世的秦国国君除了在权力交接时出现短暂的旁落现象（如秦昭王时的宣太后、秦王政时的吕不韦），在具备执政能力后都能与朝廷重臣建立良性的奏对关系（如樗里疾、张仪、范睢等文臣，甚至白起、王翦等武将）事见《史记》中的《秦本纪》、《秦始皇本纪》、《商君列传》、《张仪列传》、《樗里子甘茂列传》、《穰侯列传》、《白起王翦列传》、《范睢蔡泽列传》等篇。，即在合理听取他们的意见的同时稳操国政，确保了法制前提下君主的最高权威。诚然，秦国并非始终保持对旧贵族的优势，秦昭王时便出现了魏冉势力的抬头。穰侯以昭王国舅的身份任秦国相，举国之力发动战争却为扩大自己的封地，这是典型的旧贵族作风。魏冉在被罢相后，甚至仍“辎车千乘有余”[2]（P2822-2828），足见其损公室而利自身的程度之深。好在秦昭王采纳了范睢的劝谏，及时制止了旧势力的死灰复燃。在这个漫长的历史进程中，历代秦王与朝臣通过大量的奏对实践，书写着秦国历史，并推动着这一制度不断完善。

反观彼时其他诸侯国，也曾广纳贤才与君主朝堂奏对，而将奏对的概念再放宽一些，早至三代都有类似的政治活动。那为什么说奏对由秦确立并发扬呢？学界对此众说纷纭林剑鸣从法权渊源的角度分析，他认为先秦时代的法律并非一定由国君或按国君意志制定，国君并非法权的唯一渊源，即君主（即后来的皇帝）并非最高的立法者，王的赏罚根本没有想到要以法律形式實现，只是唯他一人意志而定。也就是说，先秦时代的君主并不通过法律实现权力的运作，因此在决策过程中缺少判断的标准，这显然不利于专制的强化，唯独秦国始终秉承商君之法，并在法制的框架内不断推陈出新，法权渊源逐渐牢牢掌握在国君之手，最终在秦吞并六国建立后，“皇帝是国家最高的行政官、审判官，而且也是最高的、唯一的立法者，法权的渊源在于皇帝。”（林剑鸣：《以君主意志为法权的秦法》，《学术月刊》1987年第02期，第59页。）马卫东则通过秦法未败的客观事实对比了秦国与其他诸侯国的不同，认为秦国具备三个重要特点：其一，开放性;其二，流动性;其三，非宗法性。其中非宗法性是根本区别所在，他认为秦国的客卿与布衣将相，与秦君没有血缘关系，与秦国旧贵族也无瓜葛，对于他们而言，只有通过为秦国效力、立有军功，才能获得官爵和俸禄，改变其政治、经济地位。这就决定了秦国客卿个人利益与秦国的国家利益，存在着荣损与共的一致性。反观六国之治，官僚多源于世袭，实际上是拥有宗法特权的既得利益集团，他们“无令而擅为，亏法以利私，耗国以便家”，即他们窃取权柄、破坏法制、侵吞国家财富以满足一己私利，常与国家利益相斥。（马卫东：《“秦法未败”探析》，《史学集刊》2016年第3期，第126页。）。综合前贤观点，笔者认为奏对制度最初实质上是新兴地主与宗法贵族相博弈的产物，作为加强集权、打击旧贵族的利器，意欲强化权力的君主与力图跻身庙堂的士人以此为纽带实现彼此的诉求，君臣通过奏对共同制定的决策具有极高的法律效力。因此，即使其他诸侯国也存在形式上的问对或奏对活动，但由于国君与旧贵族的利益时常存在难以调和的矛盾、国家权力又多为后者把持，最终难以形成制度，反而沦为旧贵族中饱私囊的工具，所制定的决策的收效也当然与设想背道而驰。

通过上述对比可见，奏对活动在六国归于沉寂，最终在变法更加彻底的秦国形成，逐渐成为制度并具备一定的程序。秦始皇开创皇帝制度后，一些事关秦帝国基本国策的决策都是通过君臣奏对才最终颁行的：

秦初并天下，令丞相、御史曰：“……今名号不更，无以称成功，传後世。其议帝号。”丞相绾、御史大夫劫、廷尉斯等皆曰：“……臣等昧死上尊号，王为‘泰皇’。命为‘制’，令为‘诏’，天子自称曰‘朕’。”王曰：“去‘泰’，著‘皇’，采上古‘帝’位号，号曰‘皇帝’。他如议。”制曰：“可。”[2]（P303-304）

丞相绾等言：“……请立诸子，唯上幸许。”始皇下其议於群臣，群臣皆以为便。廷尉李斯议曰：“周文武所封子弟同姓甚众，然後属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。”始皇曰：“天下共苦战斗不休，以有侯王。赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉！廷尉议是。”[2]（P307）

《史记》所载的这两件大事皆是秦君臣在朝堂之上面对面的交流。有趣的是，秦始皇在奏对过程中虽然先将问题抛给朝臣，但其实心中早已有了答案，譬如在议帝号的奏对中，他最终决定使用自己准备好的名号，群臣的意见只在一定范围的被采纳;在分封与郡县之议中，他将李斯推至台前传达自己的想法。这反映出奏对制度正式确立，即使皇帝早有主见也不能不与群臣商议，俨然是一道必须履行的程序。

就内容而言，奏对讨论的问题既可以是大政方针，也可能是一些琐事（如《垦草令》《逐客令》等）。这些问题不论大小，它们的共同点都是秦在发展过程中面临的新问题，没有现成的法律条文可以参照，有时解决措施甚至可能与之相抵触，为了区别于现行法律且不破坏国家的法制原则，就以奏对定“令”，由此“不仅实现了‘事无大小皆决于上’的君主专制目标，而且充分推动了法家‘明主治吏不治民’的政治运行机制。”[5]

二、奏对——“令”产生的主要途径

奏对决策主要以“令”的形式颁行，但令的定义历来莫衷一是，杜周曾说：“三尺法安在哉？前主所是著为律，后主所是疏为令。当时为是，何古之法乎？”[6]（P2549）桓宽在《盐铁论》中提到，“故令者教也，所以导民人;法者刑罚也，所以禁强暴也。”[7]（P595）杜预认为：“律以定罪名，令以存事制。”[8]（P2859）裴骃认为“乃今之敕令、敕书。”[2]（P304）争议的原因是史料的稀少，李开元注意到《秦始皇本纪》对诏令的采用，多是摘录。有些摘录相当简略，如嫪毐之乱爆发时，秦王所下达的令：“令相国、昌平君、昌文君发卒攻毐”;“即令国中：有生得毐，赐钱百万，杀之，五十万。”至于对庞杂的秦律的采用则是更少更简，秦始皇三十五年方士们逃亡时记事中有“秦法，不得兼方，不验，辄死”，似乎是仅见的一条。[9]岳麓书院藏秦简的刊布为秦令研究提供了大量宝贵材料。据统计，岳麓秦简中大致有一千余枚秦令的内容，令名至少有二十六种之多，包含很多经过皇帝与朝臣等人奏对后下达的令。这种文书一般会有几种十分明显的标识，如“制诏+职官”、“（职官）言”、“制曰：可”等，如：

丞相、御史言：或有告劾闻陛下，陛下诏吏治之，及请有覆治，制书报曰可者，此皆犯法者殹（也）┗。督治覆求之，吏事殹（也）┗。吏征捕讂求之及为论报，皆不当敢称制诏，此即挢（矫）制殹（也），及传制书于狱【来】，治狱者节（即）征捕求辠人及为论报，皆毋敢下制书及称制书及毋敢编制书于狱及曰诏狱。不【从】令者，以挢（矫）制不害律论之。·狱有制书者，以它笥异盛制书，谨封臧（藏）之。勿令与其狱同笥。制曰：可。[10]（P68-69）

丞相、御史提议，如果有弹劾传达至皇帝处，且皇帝下令派官员审查;或某案件需要启动二审司法程序、已经过皇帝同意的情况，涉事者都按照犯法者处理，奉命追捕涉事者的官吏在追讨和报告时皆不能说自己是奉诏行事，如果这么做的话就触犯矫制罪，皇帝的命令传达到监狱机构时，管理监狱的官吏即刻审讯罪人并作报告，过程中同样不能称引皇帝的诏令或修改旨意以及不能說这是皇帝亲自过问的诏狱。如果不按照本令办事，就要以矫制不害罪论处。在本令的最后，还不忘强调在存放皇帝下达的制书（或专门上承给皇帝看的报告）时，要专门用一个容器另行谨慎密封，与涉及该案件的卷宗妥善区分开来。最终，皇帝批复：可。

从形式上看，该文书的行文格式完全符合上引《史记》中所记录的秦王政二十六年改制“丞相绾、御史大夫劫、廷尉斯等皆曰……制曰：可”的模式，是一则通过完整奏对流程制定的标准化秦令。从内容上看，丞相、御史似乎对国君的意图十分敏感，类似“皇帝”名号的制定，本令所规定的内容也可能是皇帝早已规划好的，但是必须要由丞相御史提议，摆出自己是听取意见后同意的姿态。简文中所见的皇帝意图干预司法审判，却处处不让经办官员透露自己已经干涉的事实，否则以矫制罪论处，《二年律令·贼律》规定：“挢（矫）制，害者，弃市;不害，罚金四两”[11]（P94），重者弃市，轻者罚金四两，处罚力度相当之大。经办官吏只能忠于自己、秘密办差，泄密者从重处罚，使百官无法揣测己意从而强化君权，这种“帝王心术”十分契合嬴政的做派，是加强独裁专制的重要手段。类似地，还有以下数篇：

（1）请：自今以来，诸县官上对、请书者，牍厚毋下十分寸一┗，二行牒厚毋下十五分寸一，厚过程者，毋得各过其厚之半。为程，牍牒各一┗。不从令者，赀一甲┗。御史上议：御牍尺二寸┗，官券牒尺六寸。制曰：更尺一寸牍牒。·卒令丙四。[12]（P224）

请令者提出规定上行文书形制的建议，御史商讨后细化了御牍与官券牒的尺寸并上报皇帝，最终由皇帝下达了“更尺一寸牍牒”的决定性意见。何有祖认为御牍与官券牒的尺寸在该令颁行后均改为“一寸”[13]，曹旅宁则认为仅御牍由“尺二寸牒”改为“尺一寸牒”[14]，官券牒仍为“尺六寸牒”。齐继伟根据该文书的内容及字形，推断里耶秦简“廿九年四月甲子朔辛巳，库守悍敢言之：御史令曰：各苐（第）官徒丁【粼】

Ⅰ勮者为甲，次为乙，次为丙，各以其事勮易次之。·令曰：各以□Ⅱ上·今牒书当令者三牒，署苐上，敢言之。（8-1514正）”中“令曰”之后的缺字应补为“令曰：各以【尺六寸牒，署苐】上”。[15]迁陵县于秦始皇二十九年的上行文书使用的正是《卒令丙四》中规定的格式，依曹旅宁的观点，迁陵文书已根据令文的要求改为“尺六寸牒”，但若按照何有祖的理解，迁陵文书于秦始皇二十九年仍未改为“尺一寸牒”，文书行政作为帝国运行的重要组成部分，应不至于拖延多年仍未进行改革，况且自六寸至一寸跨度过大，故笔者认为曹说可取，改革文书形制的奏对活动时间不晚于秦始皇二十九年。

（2）廿六年四月己卯，丞相臣状、臣绾受制相（湘）山上：自吾以天下已并，亲抚晦（海）内，南至苍梧，凌涉洞庭之水┗，登相（湘）山、屏山，其树木野美，望骆翠山以南树木□见亦美，其皆禁勿伐。臣状、臣绾请：其禁树木尽如禁苑树木，而令苍梧谨明为骆翠山以南所封刊。制曰：可。[12]（P221）

《史记》记载秦始皇登湘山的时间为二十八年：“浮江，至湘山祠。逢大风，几不得渡。上问博士曰：‘湘君何神？’博士对曰：‘闻之，尧女，舜之妻，而葬此。’于是始皇大怒，使刑徒三千人皆伐湘山树，赭其山。”[2]（P318）两相对读，二者不仅时间上有出入，甚至所记秦始皇的行为都截然相反。目前学界普遍认为上引令文中的“廿六年”为“廿八年”之误，即两种文献记录的是同一事件。秦桦林认为《史记》中秦始皇“赭其山”的决策与此次巡狩的主旨不符，且秦简节录自皇帝制书原文，更加可信，因此传世文献记载不能成立，应是采录自民间带有明显贬损倾向的传说[16]。晏昌贵提出了伐赭湘山是东方被征服区民众“集体记忆与想象”的观点，认为出自官方记录的石刻是“真历史”，作为实录的出土文献可复原“真秦史”，它们工头构成了秦始皇的多重面向[17]。其实不论是“伐赭”还是“封刊”都无关国政，仅仅是皇帝的一念之词，简文中的“禁湘山诏”也不过是臣子的阿谀之请，却对附近居民正常的生产生活造成了巨大的负面影响。

（3）中县史学童今茲会试者凡八百卌一人┗，其不入史者百一十一人。·臣闻其不入者泰抵恶为吏而与其□（徭）故为（诈），不（肯）入史，以避为吏┗。为（诈）如此而毋罚，不便。·臣请：令泰史遣以为潦东县官佐四岁，日备免之。日未备而有（迁）辠，因处之潦东┗。其有耐辠，亦徒之潦东，而皆令其父母、妻子与同居数者从之，以罚其为（诈），便。·臣眛死请。制曰：可。·廿九四月甲戌到胡阳。·史学童（诈）不入试令·出廷丙廿七[10]（P180）

于振波认为“潦东”又作辽东，是战国时期燕国所置之郡，秦将违法的史学童发配至该地，说明此时秦已吞并燕国，故“廿九年”应为秦始皇二十九年[18]。在这一年发生了一起规模较大的史学童为诈不入史的事件，有官吏上奏提出了将这些史学童发配至辽东任新地吏等惩罚措施，得到了秦始皇的批准。朱锦程认为秦汉时期史学童可视为预备官吏，一旦通过考课，就能成为吏[19]（P32）。于振波进一步通过《秦律十八种·内史杂》中只有史的儿子才可以成为史学童，低级小吏即使有史的才能也不能成为史的规定，认为本次事件中八百四十一名史学童之所以放弃这种来之不易的资格，通过欺诈的手段逃避为吏，大概是因为吏治的法网严酷，一些人视入仕为畏途[18]。“廿九四月甲戌到胡阳”，校释小组认为是“胡阳县记录的制书送达日期”[10]（P184）可知该令已下发到基层开始被执行，或许说明这次史学童为诈不入史案不是个例，它的严重性足以引起中央的重视并形成法令为地方处理类似事件提供依据。

（4）制诏御史：闻狱多留或至数岁不决，令无辠者久（系）而有辠者久留，甚不善，其举留狱上之┗。御史请：至计，令执灋上（最）者，各牒书上其余狱不决者，一牒署不决岁月日及（系）者人数，为（最），偕上御史，御史奏之，其执灋不将计而郡守丞将计者，亦上之。制曰：可。 ·丗六[12]（P221）

秦始皇注意到彼时有大量案件积压或数年仍未判决的情况，使得没有犯罪的人一直被羁押，有罪的人无法依律判罚，于是就这种现象传唤御史。此前学界普遍认为该“御史”为“御史大夫”的省称，代国玺提出了应为“侍御史”的不同意见，即御史大夫的属吏，“制诏御史”指皇帝命令侍御史记录言论[20]。但该令显然是皇帝与御史的双向奏对，御史并非只起书记官的作用，而是有权就皇帝诘问拟定解决措施，从这个角度来看，侍御史应不具备这种资格，“御史”为侍御史之说或许不适用于秦。在这个奏对过程中由皇帝首先发难，就“狱留不决”的情况指责相关部门办事不力，御史提出了明确责任、层层上报的解决办法，得到了皇帝的批准，以令的形式颁行后有利于社会司法公平。

（5）·东郡守言：东郡多食，食贱，徒隶老、（癃）病、毋（无）赖，县官当就食者，请止，勿遣就食。它有等比。·制曰：可。[21]（P214）

该令并非在朝官员向皇帝奏对请令，而是身为地方官的东郡守请求特事特办。关于“毋（无）赖”，整理小组认为指失去劳动能力，无所依靠的人[21]（P229）;陶磊认为应与“县官”连读，“毋（无）赖县官”即徒隶不应依赖政府供养[22]。王博凯认为二说不确，“毋（无）赖”应解释为“才无可恃”，即才能不足以胜任某种工作，并非特指某一类人，而是对老、癃病的进一步说明[23]，更为合理。曹旅宁根据岳麓秦简中关于徒隶买卖与就食的法律，尤其是“老、癃病、无赖”者允许亲朋赎买归乡，若无人赎买则遣往蜀地就食的规定，认为东郡守提出在当地多食、食贱的情况下可以不必遣送的变通之法经皇帝批复后成为全国通行的法令[24]。若严格依照故有秦律，则丧失劳动能力的徒隶需辗转腾挪至蜀地，难免造成国家资源的浪费，但在东郡守的建议得到皇帝允许之后就可以便宜行事，体现了令区别于律所具有的最高权威。

史载秦始皇勤于政事：“天下之事无小大皆决於上，上至以衡石量书，日夜有呈，不中呈不得休息。”[2]（P329）从上引各种事无巨细的奏对看，这绝非夸张记录。他每日要以书面或对话等形式回应百官的奏事，制定的诏令上及国策，下至民生，影响着成千上万秦官民的生产生活，也使我们能进一步了解秦代政治生态和社会实况。

此外，这些文书的格式與《史记》中的记载基本吻合，内容包罗万象，说明司马迁是以秦留存下来的文书为资料，择取较为重要的涉及国政的奏对，展现给后人。根据现有史料分析，奏对所定之令旨在解决实际问题，绝大多数的出发点是利国利民的，诸如清查积压已久的各种案件以缓解社会矛盾、徒隶就近就食以节省国家财政等等;但其中亦不乏秦始皇为满足一己私欲而绝湘山、骆翠山周边部分居民生路的行为，其臣子在奏对过程中为迎合上意，起着助纣为虐的作用。因此，对于秦君臣奏对的性质和作用，应当做出客观的评价。

三、执行——奏对成果在基层的落实

国家的上层设计得到切实的贯彻才有意义，否则只是被束之高阁的一纸空文。上文已罗列、探析了秦代君臣通过奏对所制定的各种令文，那么它们在下达后是如何被地方官员执行的？秦迁陵县的政府公文——里耶秦简给出了答案。校释小组认为，“里耶秦简的出土地点，是秦洞庭郡迁陵县官署所在。一万七千多枚书有文字的简牍，大多是迁陵县廷与上级洞庭郡府和下属司空、仓官、田官诸署以及都乡、启陵、贰春三乡的往来文书和各种薄籍，涉及郡县与官署设置、官吏的考课陟黜、赋税徭役、诉讼、廩食、符传、作务、邮传、贡献等等，林林总总。”[25]（P2）迁陵县作为故楚地，在秦王政二十五年（前222）王翦平定楚江南之地后，被纳入秦的版图。里耶秦简明确记载：“今迁陵廿五年为县”[25]（P217）。因此秦对这片“新地”的管理模式具有相当的典型性，能够借此管窥秦对故六国土地的经营。为了加强管控，大量诏令被下达到这些地方，要求当地官民执行，例如：

（1）廿六年后九月壬酉朔甲戌，□官守衷敢言之：令下制书曰：上□□受Ⅰ乘车、马、仆、养、走式八牒。放（仿）式上属所执灋。毋当令者，亦言，薄留日。·问Ⅱ之，毋当令者，薄留一牒□。【敢】言之Ⅲ

后九月甲戌水下□□以来。/逐半。    赾手。[26]（P372）

该简为迁陵县官吏（可能为“畜官”）衷请求调查各官吏接受乘车、马、仆、养等文书的八种程式，在“问之”后记录了执行结果。由于残断严重，衷所引之令已不可考。

（2）卅五年八月丁巳朔己未，启陵乡守狐敢言之：廷下令书曰取鲛鱼与Ⅰ山今卢（鲈）鱼献之。问津吏徒莫智（知）。·问智（知）此鱼者具署Ⅱ物色，以书言。·问之启陵乡吏、黔首、官徒，莫智（知）。敢言之。

八月□□□邮人□以来。/□发。    狐手。Ⅱ[25]（P222）

启陵乡守在秦始皇三十五年八月接到朝廷命令，要求将鲛鱼与山今鲈鱼进献给朝廷，各地官吏需要询问当地吏民是否知道的下落，如果知道这些鱼的特征，要以文书的形式记录。启陵乡守遍问当地的官吏、黔首和官徒，均没有知晓此鱼的，并加以记录。该令可以直接对照《史记》：“方士徐巿等入海求神药，数岁不得，费多，恐谴，乃诈曰：‘蓬莱药可得，然常为大鲛鱼所苦，故不得至，愿请善射与俱，见则以连弩射之。……乃令入海者赍捕巨鱼具，而自以连弩候大鱼出，射之。’”[2]（P335）方士们观念中的鲛鱼与长生有密切的关系，秦始皇为追求长生之术，动员举国上下来完成这一“事业”。启陵乡守于秦始皇三十五年接到该令，与《史记》所记三十七年有出入。就该简而言，秦始皇下达上贡鲛鱼的命令，其形式为“廷下令”，即经过朝臣奏对后制定的命令，迁陵县政府接收该令并执行。这是秦始皇穷奢极欲的又一条铁证，他再次将自己的需求摊派给官吏与黔首，无疑是国家行政资源的浪费。

根据上文引里耶秦简，可以明确秦律令在地方行政中得到了切实的实行，其真实性是不容置疑的，秦代基层官吏在日常行政中对律令条文贯彻十分到位，“以律令从事”并非空话[27]（P450-451）。迁陵县作为纳入秦帝国版图不久的新地，其社会治安情况应有待商榷，张梦晗认为在新地为吏者多为在故秦地绩效差、犯过错或者身体欠佳的官吏，他们本身对被派往新地肯定很不情愿，且初到被贬黜之地会产生诸多复杂的负面情绪，这种情绪直接影响到他们的日常行政;外加高压的考核机制，最终形成“恶性循环”的吏治模式，律令的疏忽与缺陷在执行过程中被不断放大[28]。然而在迁陵县的行政文书中，当地吏民在执行中央下达的令时井然有序，这或许离不开基层官吏兢兢业业的工作态度，如里耶秦简5-1号简记载：

元年七月庚子朔丁未，仓守阳敢言之：狱佐辨、平、士吏贺具狱，县官Ⅰ食尽甲寅，谒告过所县乡以次续食。雨留不能投宿齎。Ⅱ来復传。零阳田能自食。当腾期丗日。敢言之。/七月戊申，零阳Ⅲ龏移过所县乡。/齮手。 /七月庚子朔癸亥，迁陵守丞固告仓啬夫：Ⅳ以律令從事。/嘉手。Ⅴ

迁陵食辨、平尽己巳旦□□□□迁陵。Ⅰ

七月癸亥旦，士五（伍）臂以来。/嘉发。Ⅱ[25]（P1）

该简记录了零阳的三位官吏狱佐辨、平和士吏贺因公出差沿途稟食问题的解决办法，其中零阳县政府提供食宿至七月甲寅日（7月15日），后续的食宿由三人所过县乡提供。戊申日（9日），零阳县长官龏将这封文书移交给途中各县乡。癸亥日（24日），名为臂的士伍将文书送达，迁陵县长官收到文书并通知仓的主管按照该文书办事，从时间跨度来看，文书自戊申（9日）从零阳发出，至癸亥（24日）送达迁陵，用时15天。具狱本意是“狱案已成，其文具备”[6]（P3042），党翊翀认为在该简中应作动词理解，零阳的官吏之所以要到迁陵可能是因为案件当事人或线索在当地，需要实地调查[29]。“雨留不能投宿齎”作为出现不可抗力时的解决办法，陈垠昶认为包括“遇雨则留”和“不能投宿则齎”两层含义[30]，这种事无巨细的记录反映出各级政府高度重视文书的传递，对负责传递文书的官吏在途中的相关事项都有对应的制度安排。这样周密的设计极有可能也经过了奏对讨论、制定诏令的过程，使得相关行为有法可依。

四、余论

奏对这一政治活动在秦史上有着悠久传统，是秦历代统治者高效决策、从奏对者处获取宫闱之外信息的重要途径，在秦国的政治舞台上发挥着极为重要的作用，直至秦王政二十六年改制，形成了“提案-群體讨论-皇帝决策”的流程，以君主的意志贯穿始终，成为一种固定的制度，负有制定具有最高法律效力的“令”的职能。然而，即使通过奏对能够实现社会上下信息的传递，秦朝速亡的事实却摆在世人面前，使我们不得不展开深入思考。

首先，秦君臣奏对的出发点不都是为了解决有关国计民生的问题，也经常会为了君主一时的心血来潮而劳民伤财。多数令文都是在奏对中由臣僚根据君主的意图提出，旨在投其所好以为自己谋求更多政治资本，而君主也能够顺水推舟地进行一场政治表演。因此奏对对统治阶级没有性质上的好坏之分，君主只是借此强化对官吏群体的控制，以达到稳定统治的目的。但有些奏对所定之令影响到普通百姓的生活，广大劳动人民要为之付出沉重的代价。

第二，秦之吏治对官吏要求极为严格，动辄罚款、流放，严重者甚至性命不保，这种高压政治扭曲了秦代官场生态。如吴小强认为在高压的帝国集权政治制度环境下，官吏在上司面前说一套，背着上司又是另一套，表面忠诚内心叛逆[31]。这导致在奏对令的执行过程中，难免出现操之过急或阳奉阴违等情况，不仅会进一步激化官民矛盾，而且秦倡导以吏为师，官场上歪风邪气的蔓延势必影响整个社会，人治逐渐压倒法治，背离“一断于法”的初衷，最终导致国家机器的腐朽。

第三，从秦君臣奏对可以看到一个高效的中央政府，以典型的新地迁陵县为切入点，能够管窥秦在被征服区的基层治理状况。然而简牍文书所见一派祥和安宁的情况与传世文献的记载和学者对新地的推测均不相符，个中固然离不开当地官吏的严谨负责，但这种反常的现象使我们也不能排除工作中弄虚作假、敷衍搪塞的可能。

综上所述，秦君臣奏对决策与贯彻执行可能存在严重的脱节，如秦令中频繁要求秦吏妥善治民，似乎只是在粉饰太平，“这些刻意强调吏民关系的内容，或许反应出当时官吏以权势欺压平民是常见的状况，难以在短时间内得到杜绝。此外官吏对法律规定的遵守与执行恐怕也无法保障。”[19]（P82）权力交接至秦二世时，由于执政能力的欠缺，且只对权臣赵高言听计从，奏对成为此君臣二人沆瀣一气的平台，他们不断利用这种高效的行政模式清除异己：“行诛大臣及诸公子，以罪过连逮少近官三郎，无得立者，而六公子戮死于杜。公子将闾昆弟三人囚於内宫，议其罪独后……群臣谏者以为诽谤，大吏持禄取容，黔首振恐……用法益刻深”[2]（P340），迅速将秦帝国推入灭亡的深渊，秦二世最终被奏对带来的权力反噬。

[参 考 文 献]

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Abstract：Qin has a long tradition of Zoudui. At first， most of them were one-way questions and answers between the emperor and ministers. Before and after the unification of Qin， the procedure of questions and answers between the emperor and the ministers was further standardized and finally established as the system of Zoudui.  Through the unearthed Qin bamboo slips， it can be found that the system of Zoudui aims to discuss how to solve the new problems that are no solutions in the current law. Through the process of ' proposal-group discussion- monarch decision-making '， it is issued in the form of ' order '， which is higher than the effectiveness of the existing written law. The process of Zoudui is dominated by the will of the monarch， and the suggestions of the ministers and ordinary people only play a role as references. But the decisions are not all to solve practical problems， and sometimes only to meet the rulers ' selfish desires， so it needs dialectical evaluation.

Key words：zoudui; Yuelu Academy Qin Bamboo Slips; Liye Qin bamboo slips; law of Qin Dynasty; managing officials

[责任编辑 张 驰]