选举观察的制度引入与基层选举监督的创新路径

高青莲

摘要：国内村委会选举观察员制度运行的成效和问题为选举观察制度的普遍引入提供了发展方向和问题警示。总结国内村委会选举观察员制度运行的得失，认为当今我国基层民主监督在理论与实践上的双重弱化状态和地方政治发展的实际需要是选举观察制度引入的基本条件，公众和媒体的参与、专家学者的推动等多重社会力量是促使选举观察制度运行的动力。选举观察制度的法制建设、政府部门的相对淡出、民间观察的介入与激励是选举观察制度完善与基层选举监督创新的基本路径。

关键词：选举观察；制度引入；基层选举监督

中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2015）10-2557-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.10.067

我国基层选举中，民主监督一直面临着制度与实践的双重弱化，引入新的监督方式是选举制度改革和基层民主发展的刺激因素。近几年，村委会选举观察及其制度的初步运行在基层选举中所呈现出的监督成效说明，选举观察的制度化建设已成为我国基层选举监督创新的重要形式。

1 国内选举观察制度的引入

选举观察是国际人权监测工作的一部分，最初出现在1857年，欧洲列强为了选举的公正对摩尔达维亚和瓦拉几亚两个公国的整个选举过程进行了监督。冷战以后，国际观察员开始越来越频繁地出现在各国的选举现场，选举观察逐渐成为国际社会通用的一种选举监督模式，推动了新兴民主国家的民主化道路。随着选举观察活动的增多，有效和有序的组织工作就显得十分必要，《欧洲安全与合作组织选举观察手册》和《国际选举观察工作原则宣言和国际选举观察员行为守则》说明，选举观察已成为当今世界政治发展的一项制度化活动。近些年，我国的村委会选举逐渐进入了国际选举观察员的视野。

我国的选举观察伴随着村民自治的发展而起步。村民自治始于20世纪80年代，在基层民主建设和新农村建设中充分发挥了其应有的功能。但是，在村委会选举中，各种程序违规和不法行为，严重影响了选举质量。为指导全国的村委会选举，民政部于1996年举办了全国第一期村委会选举观察员培训班，组织部分省、直辖市、自治区从事基层政权工作的官员交叉观摩各地的村委会选举，由此正式开展了选举观察活动。虽然我国并没有在法律层面对选举观察做出相应的保障，但村委会选举观察作为事实已存在了近20年，其在限制和揭露村级选举中的不法行为、规范选举程序、落实选举监督等方面起到了积极的作用。2005年，广东省正式推出的村委会选举观察员制度成为该省第三届村委会换届选举的一个亮点；之后，湖北省也开始正式推行此项制度。此项制度的初步运行推进了基层民主建设的步伐，同时，也开启了村（居）委会选举观察制度建设的辐射效应。在此后几届的村（居）委会换届选举中，此项制度在国内多个省份实行。为保证村委会选举观察员制度的顺利运行，广东省和湖北省相继对本省的村委会选举办法进行修订，将建立村委会选举观察制度提升到地方性法规的高度，并在具体的制度安排上形成了初步的框架。

实际上，我国一直重视社会力量对选举的监督作用。2009年中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》中明确要求“加强社会力量对选举工作的监督”，为我国选举观察制度的确立提供了思路。中共十八大报告强调要“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，对新时期的民主建设工作提出了总体要求。

村委会选举观察是目前我国选举观察的主要领域，村委会选举观察制度的初步引入开启了基层选举领域有效发挥民主监督的崭新思路。2014年，我国多个省份进行了新一轮的村委会换届选举，这为选举观察及检验选举观察制度运行的政治成效提供了机会。

2 国内选举观察制度运行的问题与理论研究状况

作为基层选举监督的创新形式，村委会选举观察制度的引入在民主监督中起到了应有的效果，但毕竟这一制度运行的时间较短，存在问题在所难免，这里主要从制度运行层面和理论研究层面做出分析。

2.1 选举观察制度运行中凸显的问题

我国的选举观察与国际选举观察差距较大，表现如下：

1）选举观察制度还未形成全国统一的制度安排。自2005年广东省和湖北省率先引入村委会选举观察制度以来，虽然其他多省纷纷效仿，但也仅仅是作为地方性政策实行。

2）选举观察限于基层群众自治组织的选举领域。从我国将近20年的选举观察实践看，选举观察的对象主要是村委会换届选举，偶尔延伸至居委会选举，选举观察还没有辐射到其他基层选举领域，对基层人大代表的选举观察仅见学者邱家军所写的一份选举观察报告。

3）选举观察独立性不强。目前，我国对村（居）委会的选举观察主要是民政部门主导，政府在组织管理、观察员的招募、培训、评估等方面全面发挥作用，没有正式的非政府组织选举观察团的介入。对照国际选举观察，我国的选举观察活动缺少“独立”的基本精神，难以最终保证选举观察的中立性。

4）选举观察员队伍仍需充实。国内实行村（居）委会选举观察制度的省份对选举观察员的身份有相应规定，如广东省明确规定，观察员的招募范围为各级人大、政协组织、民政部门、高校政治法律专业的教师和学生、社会团体、律师事务所等。这一招募范围看似较广，但却排除了真正来自农村和城市基层社区的普通居民和民意代表，也排除了其他志愿者的自主参与。考虑到选举观察的独立性和中立性要求，我国的选举观察员队伍仍需扩充。

5）选举观察仅限于选举日的观察。一般来说，选举观察分为全程观察和选举日的观察两种。受条件所限，目前我国的选举观察仅限于对选举日的观察，缺乏全程观察的机制和可操作的方式。

2.2 理论研究状况

我国对选举观察的理论研究主要集中于：

1）专注于观察样本的个案研究，重在对村级选举的反思。王金华等学者在实地观察的基础上，出版了一系列观察报告，对我国村级选举的现状、存在的问题、干扰因素、选举程序、评估与建议等做了深入的描述和分析。

2）专题讨论村级选举涉及的政治影响、乡村社会经济关系、基层民主、公民权、法律制度等。这两种情况出现于村委会选举观察的早期，一个共同的特征是：仅将村委会选举作为观察对象，没有注意到选举观察本身。

3）初步关注选举观察的制度建设。在村委会选举领域，2003年11月，中山大学、华南师范大学和广州市社会科学院的有关学者组成的《广东政治文明建设》课题组首次正式提出建立规范化、制度化村委会选举观察制度的建议；在广东省和湖北省正式引入选举观察制度以后，有关的理论研究正式跟进。学者李凡[3]、王金红[4]和研究生彭飞武[5]对选举观察的独立原则、选举观察员的队伍建设、观察方式及制度实施中存在的问题和有待改进之处等做了探讨。在基层人大代表选举领域，中国选举制度改革研究课题组[6]和王蕾[7]在借鉴国际选举观察制度的基础上，提出在我国基层人大选举制度改革中应当建立选举观察制度，并对选举观察的主体、模式和内容等问题做了讨论。

可以看出，目前我国对选举观察及其制度化的理论研究已初步启动，但还不够深入和系统。对照国际经验，我国以村委会选举观察员制度为主要形式的选举观察制度的运行，无论在参与程度、观察主体、观察模式、观察范围、观察标准还是在法律规范、组织实施等方面都与国际社会的基本要求差距很大，其理论研究也亟待充实。可否将选举观察制度引入到基层选举的其他领域以提升民主监督的效果；其引入的条件和动力如何；如何克服国内现行选举观察制度运行中出现的问题；如何在基层选举中完善此项制度？这些问题构成了当今开拓民主监督形式、提升选举监督效果必须要考虑的问题，同时，这些问题也为我国选举观察制度的完善和普遍实施提供了发展方向。

3 选举观察制度引入的条件、动力及观察领域的扩展

村委会选举观察制度的运行实践为选举观察制度的普遍引入提供了问题警示，需对其引入的条件、动力和领域的扩展做出考察。

3.1 选举观察制度引入的条件

1）基本条件。一项制度的正式引入需要多种条件作为其基础和前提。当今我国基层民主监督在理论与实践上的双重弱化状态和地方政治发展的实际需要构成选举观察制度引入的基本条件。基层民主监督的弱化在国内已存在多年，迫切需要在监督体制和监督方式上做出新的调整；同时，在当今政治体制改革的大势下，地方政府职能改革、政府管理体制改革和基层民主建设等也都亟需在各项具体的制度安排上做出革新。国内村委会选举观察制度的初步引入，正是地方政府为了解决村级选举中的民主监督和村民自治发展等实际问题所进行的一项制度创新，顺应了政治体制改革的总体趋势。

2）客观条件。对于地方而言，能否引入与何时引入一项制度，需对其社会、经济、政治、文化等各项客观条件做出判断与评估。具体而言，经济发展水平，政府职能改革、选举制度改革、基层群众自治、基层民主建设构成是引入此项制度的客观条件。就我国村委会选举观察员制度的运行情况看，首先引入此项制度的广东省和湖北省在经济上相对发达，物质基础相对雄厚，特别是广东省，作为改革开放的前沿阵地，勇于尝试探索多项政治体制改革，文化相对开放，具备引入选举观察制度的客观条件。作为选举制度和民主监督的革新，选举观察制度的普遍引入有待进一步提升，但不可急功近利，需综合考虑各地经济发展和政治体制改革的准备程度。若客观条件不成熟，可适当延迟选举观察制度的引入，否则不但起不到监督作用，反而会带来不必要的麻烦。

3）主观条件。概括来讲，选举观察制度引入的主观条件主要包括：民主监督意识、社会参与程度和民间监督力量。各种主观要素在不同地区的发展程度和水平差异关系着此项制度能否推行及推行的深度和广度，在政治体制改革和基层民主建设的大环境中，各类主观要件需不断加强。近些年，社会公众在民主监督意识方面有了较大的提升，社会参与程度普遍提高，民间监督力量初步发展，在选举观察制度的主观条件上有了一定的基础。但是，从选举观察制度推行的要求来讲，民间监督力量仍需进一步加强。目前，国内还没有独立的以选举观察为主要活动目的的民间组织，成立独立的非政府选举观察组织将是选举观察制度正常运行的重要环节。

3.2 选举观察制度引入的动力因素

一项制度的引入和推行，并非单纯是政府的事情，从广东、湖北引入村委会选举观察制度的过程来看，专家学者的推动与地方政府的积极回应，成为此项制度创新的动力。从最近几年的情况看，随着社会对基层选举工作的重视，公开、公平、公正、普遍、自由成为其基本原则，吸引了越来越多普通公众的参与和新媒体的关注，成为选举监督不可或缺的重要力量。国际经验表明，公众与媒体一向都是选举观察的重要推动力，我国在这方面发展得还不够充分，从长远来看，我国选举观察制度的引入及其广泛推行，需在政府的主导之下，在专家学者推动和地方政府的支持中，综合多重社会力量，充分发挥公众参与和媒体的作用。

3.3 基层人大选举领域引入选举观察制度的必要性与可能性

目前，我国选举观察制度的实用领域主要是村委会和居委会选举，基层人大代表选举领域的选举观察较少有实践经验。我国《选举法》第二条规定：“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举。”与基层群众自治组织的选举一样，基层人大代表的选举有着广泛的群众基础，理论上也应置于社会的广泛监督之下。但是，正因为选民与被选举人之间关系密切，参与直选的人数众多，范围广泛，使得选举工作难免会出现诸如贿赂选举、暗箱操作、行政干预、程序违规等问题，究其原因在于选举过程中监督机制的缺失。《选举法》规定，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的选举，应当严格依照法定程序进行，并接受监督”。但事实上，选举监督在多地的基层人大代表选举中并未得到足够的重视，选举的实际运行与法律规定之间存在较大的差距。为了完善选举制度，促使基层人大代表依法选举和规范化运作，充分发挥社会公众的监督作用，有必要在基层人大代表的选举中引入选举观察制度。

就基层人大代表领域实施选举观察制度的可能性上，主要有以下三个方面的情形：第一，国内选举制度改革的持续推进、基层民主建设的深入发展及选举监督的法制保障，为基层人大代表选举观察制度的引入提供了大环境；第二，随着市场经济发展和政治体制改革的深入进行，社会公众的政治意识、民主意识不断提升，政治参与也越来越由被动变得主动，在经济和政治利益的表达和获得上，越来越倾向于通过政治参与的方式进行，并主动寻求行使民主监督的途径；第三，国内部分省份运行的村委会选举观察制度对于在基层人大代表选举领域引入选举观察制度有着积极的借鉴意义，同时也为建立和完善选举观察制度提供了良好的思路。综合考虑以上几种情形，在基层人大代表领域实施选举观察制度是可能的。

4 选举观察的制度引入与基层选举监督的创新路径

4.1 选举观察制度的法制建设

西方国家将立法作为选举监督的常用手段，在目前我国的基层选举领域，对选举过程进行监督的法律规定存有缺漏。因此，选举观察的制度引入和基层选举监督创新的第一步是完善选举监督的法制建设。初步考虑如下：

1）完善基层群众自治组织选举办法。长期以来，村委会选举工作一直由《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》来规范，在村（居）委会的选举上只作了原则性规定，在多个选举细节上却没有做出明确说明，可操作性较差。目前，各地村（居）委会换届选举大都依据本地的选举办法进行，许多选举程序方面的说明模糊不清，如正式候选人如何提名和确定、候选人与选民见面的方式、如何区分竞选和拉票、秘密写票间的数量规定、代写员、唱票计票人的资格规定如何等细节问题，都迫切需要法律上的依据。

2）强调对选举过程的监督。目前基层群众自治组织的选举监督工作中，对于选举过程的监督处于虚化状态。《选举法》规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的选举，应当严格依照法定程序进行，并接受监督。”但对如何监督，由谁实施监督没做特别说明。《村组法》规定，村委会接受村民的监督，主要是监督村委会的工作，特别是村务公开方面的工作，没有对村委会选举过程的监督做出规定。各地村委会选举办法多数规定由村民选举委员负责主持、指导和监督村委会的选举工作，但对如何实施监督也没有给出具体说明。对选举过程的监督有利于选举质量的提高，应在法律上做出明确规定。

3）扩展村级选举监督的主体范围和监督权限。《村组法》规定，村委会受村民、村民会议和村民代表会议的监督。此外，村务监督委员会和其他形式的村务监督机构也是村级监督的主体，监督的内容主要针对村务和村委会的日常工作。实际上，我国《村组法》并没有明确各类监督主体的监督方式和职责权限，甚至对“村监会”设立的程序、人数、资格等都没有做出确切的说明，村级监督工作常常表现为无力或虚化。随着村级民主的发展，村民、村民会议或村民代表会议、“村监会”等不一定仅针对村民民主理财和村务公开等制度的落实，也应当从法律上赋予它们在村委会选举过程方面的监督权。而对于选举过程的监督，除选委会之外，本地村民、候选人所派的代表、其他社会组织和人员都可以成为选举监督的主体。

4）设立独立的选举监督机构并保障其正常运作。就选举监督的必要性和选举观察的独立性和中立性要求而言，设立专门的独立的选举监督机构并保障其正常运行、强调基层选举的公开程度、保障和鼓励民间选举观察的介入，以法律的形式做出明确规定将是落实基层选举监督工作的基本方向。

4.2 政府部门的相对淡出

我国选举观察活动是政府部门自上而下的安排，由各省市民政厅、民政局组织、地方政府配合完成。在现有的观察中，观察地点的确定多由地方政府提供、观察员的招募、培训和考核由政府部门操作，观察员的交通、用餐及其他相关费用一般也由政府部门承担，观察员的观察报告也上交政府部门。政府主导削弱了选举观察的独立性和中立性，使选举观察活动具有浓厚的官方色彩，难以避免对基层政权和选举过程的影响，不但给地方政府增加了额外负担，也难以对选举观察本身做出客观的评价。

选举观察活动不应该是政府的事情，不应该由政府组织和管理，选举观察的有效性迫切要求选举观察活动保持其独立性和中立性，为此，必需减少选举观察的官方色彩，并逐渐使政府部门退出这一领域。但是，目前条件下，我国还无法实现政府部门在这一活动中的一次性退出，应重新定位其在观察领域的角色，建立政府的相对淡出机制。考虑如下：第一，科学发挥政府的主导功能，避免由主导变成领导；第二，改变观察员的招募、组织和管理方式，扩充观察员队伍，在现有观察员队伍的基础上吸收农民、基层社区市民、民意代表和志愿者观察员的自主参与；第三，改变观察方式，由指定观察为主改为随机观察为主，降低被观察地政府和村（居）委会的压力和财政负担，强调独立观察原则；第四，注意选举观察活动三年为期的周期性变化，为培育新老结合、以旧带新的观察员队伍提供条件。

4.3 民间观察的介入与激励

尽管国内有多年的选举观察实践，但并没有独立的非政府组织介入观察。学者余世存[8]指出，“应该在选举观察中引进民间的观察员，或者是非政府团体组成的观察员，……鼓励真正非政府的选举观察团出现。”政府的逐渐淡出过程即是非政府组织的逐步介入过程，非政府组织应当逐步承担当下政府部门在选举观察活动中的组织管理工作。目前，我国各类非政府组织数量逐年增加，但在选举观察领域还没有专门的组织，需建立民间观察组织的激励机制：第一，国家应建立健全法律制度，在营造非政府组织整体发展空间的同时，激发社会监督力量，鼓勵独立的选举观察组织的成立和发展，逐步实现选举观察在组织管理上由单一主体向多元主体转化；第二，政府给予适当资助，鼓励现有观察员的独立观察；同时，通过媒体宣传，鼓励国外选举观察团的进入和观察交流；第三，鼓励候选人主导和选委会主导的选举观察模式，并将之逐步上升到制度层面。

民间主导的观察模式能够有效保证观察的中立性与客观性，是基层选举中民主监督的发展趋势。但是，一个难以解决的问题是，如果没有政府的支持，民间观察的实效如何保障？如何在纠错补缺上有效发挥作用？这些问题也从另一侧面说明了目前我国政府在选举观察问题上继续发挥其主导功能的必要性。

参考文献：

[1] 董礼胜.选举观察活动：国际经验与中国实践[EB/OL].中国农村村民自治信息网，http：//www.chinarural.org/newsinfo.asp？newsid=3651.

[2] 邱家军.2011年上海人大代表直接选举观察报告[R].当代中国政治研究报告第10辑.北京：社会科学文献出版社，2013.120-151.

[3] 王金红.选举观察制度在广东村民委员会选举中的实施——一项地方制度创新的背景、动力与实际绩效的初步考察[J].华南师范大学学报，2006（5）：39.

[4] 李 凡.中国选举制度改革[M].上海：上海交通大学出版社，2005.

[5] 彭飞武.观察式选举监督：我国村委会选举观察员制度研究[D].南昌：南昌大学，2010.

[6] 中国选举制度改革研究课题组.建立中国人大选举观察制度[EB/OL].http：//www.word-china.org/newsdetail.asp？newsid=3355.

[7] 王 蕾.我国基层人大的选举观察制度构建研究[D].天津：天津师范大学，2012.

[8] 余世存.建立选举观察员制度[J].农村工作通讯，2004（6）：42.