中国环保产业投融资机制创新的政策选择

洪其绿

摘要：指出了近年来，我国环境保护投资总量不断攀升，但是环境保护投资占GDP的比例依然较低，严重制约着我国环保产业的发展。也就是说，解决环保产业发展瓶颈的关键是完善和创新环保投融资机制。由于环保产业的外部性和政策依赖性特点，只有通过开发和利用那些具有政策性功能的筹集环保资金的措施和手段，才能真正解决环保投资不足的问题。

关键词：环保产业；投融资；政策选择

中图分类号： F062.9

文献标识码： A 文章编号： 16749944（2015）06033404

1 环保产业及其投融资

1.1 环保产业的内涵

在我国，环保产业被称为“环境保护产业”（environmental protection industry），简称为“环保产业”。从环保产业发展趋势看，国际上普遍认为目前环保产业发展的核心内容是包括环境污染控制与减排、污染清理以及废物处理等方面提供产品与服务，针对环境问题的终端治理；环保产业发展的必然走向是针对产品的整个过程，既包括环境问题的终端，同时还涉及产品的生产过程中采用国内的技术、对环境的影响以及生产材料的选择等全程跟踪管理。

环保产业的目的是提高资源利用率、减少资源利用量和废物排放量，某种程度上讲环境保护的目的也正在于此 。为了改善环境质量、促进环境保护事业的发展，需要环保投资。环境保护的投入对环保设备和环保技术的需求推动了环保产业的产生和发展。

1.2 环保产业投融资

国家环境保护局将环保投资定义为：环境保护投入是指社会各有关投资主体在国民经济和社会发展中，以社会积累基金和各种补偿基金、生产经营基金中的资金支付防治污染、保护和改善生态环境，其中包括环境污染治理投资和环境管理与环境科技投入两个方面。环境保护投资和环境保护融资是两个不同的概念。环保融资的主要目的是为了进行筹集资金的融资活动，而有些环境投资也需要进行相关的融资活动，两者的资金活动有所重叠进而很难将二者进行严格的区分。因此单独提“环保投资”或“环保融资”都存在一定程度的局限性。从目前来看，“环保投融资”的提法更加合适。当它强调环保投资时，指的是为着预期产出而投入资本于环保行业的经济活动；当它作为环保融资强调时，指的是资金融通（曾贤刚，2005）。

2 我国环保产业投融资的现状

2.1 投资水平

从表1、图1可以看出， “九五”期间的环保投资是“八五”期间的2.6倍，“十五”期间的投资是“九五”期间的2.4倍，“十一五”期间的环保投资是“十五”期间的2.7倍。在环保投资总量不断攀升的同时，环境保护投资占GDP的比例也逐渐上升。2000年以来，我国环境保护投资占GDP的比例超1%并连续上升。这在发展中国家是少有的，充分表明国家保护环境的力度显著加强。尽管我们的环保投资已经达到了OECD国家的水平，但是中国环境问题比较严重，与OECD国家比我们还只处于污染治理的起步阶段。根据发达国家经验要拿出占GDP2%～3%的资金投资环保，才能使环境有所改善。而我国也只是进几年来环保投资额占GDP的比率达到1.5%以上，但低于2%，因此我国需要更多的环保投资。“十一五”的这几年投资占GDP比例上升较快，说明环保产业将是新一轮经济的增长点受到政府和社会的关注。

2.2 投资结构

从表2、图2环境保护投资的结构上来看，我国环保投资主要用于城市环境基础设施建设投资、工业污染源治理投资、建设项目“三同时”环保投资三个部分。第一，在我国环保投资总量有限的情况下，大部分投资主要用于城市环境基础设施建设。究其原因，一方面随着公众对城市环境质量要求的不断提高从而促使政府增加环保投资；另一方面，政府试图采取通过扩大基础设施的建设来扩大内需，促使在城市建设中与环保相关的投资也相应地快速增长。第二，工业污染源治理投资较为平稳。“十一五”期间，从总量上来看工业污染源治理投资变化不大，但近年来工业污染源治理投资占环保投资总量的比例呈上升的态势。第三，建设项目“三同时”环保投资占环保投资总量的比例较为平稳，2005年以来上升较快。

根据2012年中国环境统计年鉴有关资料，环保投资的地区结构相对趋于平衡，相对来说，西部地区、北部地区环保投资增长幅度比较快（图3）。

2.3 环保投融资渠道

目前环保投资主体包括三个方面。一是政府投资，这是我国环保投资的主要部分。包括国家和地方各级

图3 环保投资的地区比较（2012）

政府从公共财政中拿出一部分资金用于环境保护。二是企业自身的环保投资，表3中的资料显示，自2003年以来，企业自身的投资增长迅速。三是金融机构、私人和外资的投入，包括商业银行用于环境基础设施的贷款和私人机构以各种方式投入的资金、利用外资等。随着我国市场经济体制和投融资体制改革的深入，目前已经出现了一些新的融资渠道。

3 我国环保产业投融资存在的问题

近年来，我国环境保护的年投资额一直呈现稳定的上升趋势，2007～2012年，环境保护的年投资额分别为3387.3亿元、4490.3亿元、5258.4亿元、6654.2亿元、7114.0亿元和8253.5亿元，占同期GDP的比重分别为1.36%、1.49%、1.54%、1.67%、1.50%和1.59%（根据2007-2012年《全国环境统计公报》各年相关数据整理得到）。

但是，环保产业投资总量还远远不能满足控制环境恶化加剧及改善环境质量的要求，环保产业投资总额占同期GDP的比重仍然偏低。

3.1 环保产业投资主体仍以政府为主，企业缺乏环保投资动力

从表2环保投资结构可看出，城市基础设施环保投资呈快速上升趋势，“十五”到“十一五”环保投资总量增加了2.5倍，但环保投资占GDP的比例都在1.3%左右徘徊，但城市基础设施环保投资由“十五”的655.8亿元增加到“十一五”期间的5182.2亿元。“十五”期间城市基础设施环保投资占环保投资总量逼近60%。“十一五”期间，全社会环保投资达到22356.2亿元，约占GDP的1.5%。“十二五”前两年，国家已经投入了15367.5亿元。

从环保投资资金来源看，投资资金渠道主要包括国家预算内资金、环保专项资金、排污费补助等，根据《中国环境统计年鉴》中数据估计，近几年政府的财政性资金仍占40%～50%。这与市场经济发达国家的情况恰好相反。

由于中国环境欠账太多，新的工业污染、生活污染不断凸现，尽管中国环保投入增加，但环保投资远低于实际环保需求。单靠政府单一的投资是不能满足全社会对于环保的资金、人力、物力的需求。应鼓励企业积极将资金投入到环境保护中去。在我国，大多数企业仍然认为环境保护是增加成本，是没有收益的投入。由于违法成本低于守法成本，企业宁愿出了问题被政府罚款或向政府交纳排污费，也不愿购置设备治理污染，也就是说企业环保投资的有效需求不足。

3.2 环保产业投资总量不足，投资效率低下

自20世纪末以来，中国的环境保护投资总量从1990年的109.06亿元，增加到2000年的1014.90亿元，整体上是不断增加；环境保护投资占GDP的比例由1990年的0.63%提高到2000年的1.13%（表1）。1990～2000年的十年间，中国国民生产总值按照9.5%的年增长率增长，由此可知中国的环境保护投资无法满足经济发展对环境保护所提出的客观要求。

21世纪初开始，环保投资总量有了较大幅度的增加， “九五”、“十五”期间，环保计划投资分别为4500亿元和9000亿元，而实际资金缺口分别为1053.2亿元和601亿元。 “十一五”期间，计划环保投资占同期GDP的1.1%～1.3%，“十一五”的前几年实际环保投资达到了计划投资要求。但要使我国环境质量得到改善，则需要GDP的9%以上的投资。显然我国目前的环保投资远未达到环保投资的需求。有限的环保投资，得不到最有效率的使用。多年来，资金使用效率低下是困扰环保投资的另一大问题。污染处置设施的实际运转情况就反映了这一问题。据统计，目前我国企业的污染处理设施，实际运转并起到污染处理作用的占其中的1/3，有1/3处于半运转状态，另有1/3处于闲置不用状态。环保设施的大量闲置，不仅起不到控制和消除污染物的作用，还造成了环保投资的极大浪费。

3.3 环保产业投融资市场机制不健全

在当前，由于市场化机制尚未形成，使得外界参与投资出现了瓶颈效应，企业对环保产业缺乏投资信心，阻碍了建设资金的投入，环保基础设施资金缺口加大。一是价格体系不完善，价格不以价值为基准，而由政府物价部门核准，这种不合理的价格机制抑制了资金流入环保产业。20世纪末以来，尽管国家对环境保护领域采取了一系列改革措施，如采取多种措施鼓励各类企业主要是民营企业进入环保领域等，但这并未完全打破行政垄断，从而抑制了社会资金的进入。二是政府企业（市场）职责分工不明晰。政府的角色还没有完全转变，企业生产对环境造成的外部成本还没有完全内部化，企业环保投资的积极性缺乏。三是中央与地方政府环保事权划分不明确，使得环保领域的投入存在着重复和缺位，各级政府不能很好履行其环保责任。

3.4 环保产业发展的政策体系不完善

但随着经济社会的发展，我国在环境保护方面相继出台了一系列的政策已不能完全适应环境保护产业的发展现状。从政策内容来看，不少政策措施还以各级政府的传统计划和行政管制为基础，依赖于领导的重视。从政策制定、实施、评估、修正这一循环周期来看，各个环节都相当薄弱，没有很强的连接性和稳定性。在相当多的地区，仅仅依靠环境保护部门执法无法保证各项政策得到切实落实，这直接制约了环境质量的改善。

同时，政府在支持和鼓励企业积极投资环保的政策不够，不能从根本上让企业看到环保投资对经济增长的贡献。

4 我国环保产业投融资机制创新的政策研究

据外部性和公共产品理论，环保产业作为一个新兴的产业，其健康持续的发展需要国家予以一定的财力支持。但是完全依靠国家投资发展环保产业并非长久之计，要借助市场的力量，引进民间或社会资本流入环保领域才能真正促进环保产业的发展。

4.1 政府运用财政税收政策鼓励和诱导企业投资于环保领域

（1）建立政府公共财政预算制度。一是在中央和地方财政支出预算科目中建立环境保护财政支出预算科目，建立确保财政环保投资稳定增长的财政预算制度，规定政府对环保产业的刚性投入。二是明确环境事权和财权职责。建立环境保护财政支出体制的依据是中央和地方环境保护事权配置，应以地方财政为主，中央政府对一些环境保护公共基础设施建设给予一定政策和财力支持。

（2）建立有利于环境保护的“绿色”财政税收制度。实际上我国税收制度的设计已经体现了环境保护的政策倾向。如1995年财政部「财工字」152号文件规定，“企业开展资源综合利用项目，利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的，在5年内减征或免征所得税。”现行的税收政策主要体现在综合利用方面，而且各地落实情况也不尽如意。因此，必须加快税制改革，扩大固定资产投资方向调节税零税率政策的调节范围，鼓励各类环境保护投资项目的建设。以各种税收奖励制度促进清洁技术的开发和应用，促进清洁生产，推进节能减排，大力发展环保产业。坚持按照“谁污染谁付费”的原则对造成污染的企业征税。清理现行的资源税费政策，综合制定和实施包括开发新型能源、绿色交通的企业在规定的期限内免征增值税和企业所得税，或逐步降低增值税和企业所得税的税收政策，建立生态效益补偿机制等。

4.2 政府通过金融信贷政策，鼓励和吸引社会资本投入环保产业

4.2.1 金融政策

制定金融政策能够引导金融机构资金进入环保投资领域。对环保信贷给予相应的优惠，鼓励银行在确保信贷安全的前提下积极参与与污染治理和生态保护相关的项目。通过建立投资优惠机制，使金融机构的资金流入环保产业领域。特别是政策性银行应以多重优惠方式对环境保护予以信贷方面的资金支持。同时应将企业的生产经营过程中的环保行为列入信贷对象评价标准之内，使同一行业中环保投资做得良好的企业易于获得信贷资金，而忽视环保行动的企业难以获得信贷资金。

4.2.2 融资政策

一方面，建立稳定的政策环境，引导民间资本投资环保领域。政府必须严格执法，对于污染企业或违反法规标准的企业进行相应的法律惩罚，以保证其有足够的环保投入；同时，政府还需制定有关环境服务的税收和价格优惠政策，对认真落实环境保护行为的企业进行相应的奖励补贴。另一方面，成立“绿色银行”或“中国环保银行”。在中国向绿色经济转型的过程中，成立“绿色银行”是一个发展趋势。

4.3 完善外资政策，使外资投资环保成为新的增长点

“十一五”时期环保利用外资有着前所未有的大好形势，2008年的世界金融危机既是挑战又是机遇，我们可以充分利用这次机遇为环保融资提供宝贵的空间和机会。

在利用外资上，要从我国对环境保护的总体规划和部署出发综合考虑，在吸引外资的投入上首先要确定优先领域以及投资方向，要制定关于外资投入的优惠政策，鼓励外商企业投资环保产业；对一些国内建设需要而又缺少治理污染配套技术的项目，应严格要求外商企业必须同时引进先进治理污染的环保设备。

目前对外融资实行以国家和地方分级外债管理来明确责权和分担风险制度，为保证国家财政安全起见，将对外融资总量控制在一定范围以内。

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