保护区规范化管理的基本要求和实施途径

王献溥等

摘要： 指出了保护区的规范化管理是保护生态文明建设落到实处、促进生态发展文明时代不断前进的关键。从保护区的性质、目的、任务、类型划分、管理体系和实施途径等方面进行了深化和发展探讨，对如何才能实现其规范化管理的要求，提出了相应的建议。

关键词：保护区规范化管理；生态文明建设；生态发展文明时代；自然保护；可持续发展

中图分类号： S759.9

文献标识码： A 文章编号： 16749944（2015）06000104

1 引言

保护区的规范化管理是生态文明建设的关键任务，生态文明建设众多的具体工作都要靠保护区来实施，否则，它只能是纸上谈兵。可见，保护区已是当今生态发展文明时代的重要机构和研究领域，它与正在蓬勃发展的信息、电子、通讯、遥感和生物技术等领域一样是21世纪社会发展的重要热点。要把保护区工作搞好，需要同它们一样，有一套行之有效的领导机构和实施制度来保证，也就是说，需要有科学的规范化管理的办法。近来，保护区的许多主管部门纷纷举办保护区规范化管理培训班，似乎就是要大力宣传其重要性和制定一些办法。本文就拟针对当前广泛的需求，从保护区的性质、目的、任务、类型划分、管理体制和实施途径的深化和发展来探讨，如何才能实现其规范化管理的要求，并提出一些相应的建议供有关方面参考。

2 保护区性质的深化与发展

保护区是在农业文明时代和工业文明时代由于自然遭受严重的破坏情况下不断地发展起来的。当时，它只关注到严加保护，不允许任何破环的问题，这是符合当时实际要求的，无可非议。但经过长期的实践证明，脱离了广大公众需求的单纯保护的实体是行不通的。因为一个拥有土地、生物资源和人力的机构，不生产任何产品，无论在任何时代都是说不过去的。随着社会生态发展意识不断地提高，1971年联合国教科文组织“人与生物圈”研究计划的专家们提出了一个新型的生物圈保护区的概念。它的基本要求就是要把保护和发展密切结合起来，同时，通过在保护区内划定不同管理要求的功能区域，争取周边社区人民积极参与的方法，使之从中得益，以解决保护和发展同时并举可能出现的矛盾来适应生态文明建设的要求。应该说，保护性质的这种变化是一项划时代的创举，它是制定规范化管理的基础。为什么说，保护区是生态文明建设的基本单元，实质就在于此。这是生态发展文明时代的标志，对它应有深刻的认识[1～3]。

3 保护区的目的和任务

从上述保护区性质变化的阐述可以看出，它就是致力于生物多样性及其它自然和文化资源的管护，并通过法律和其它有效的手段进行管理的陆地和海洋。它的主要任务在于保护，但要在不影响保护的前提下，把保护与科研监测、教育培训、资源持续利用和生态旅游密切结合起来，充分体现出它作为区域生态文明建设基本单元的含义。生态文明建设靠它来落实具体的任务，以保持人与自然的平衡，促进持续与和谐的建设，为人民造福[4，5]。

4 保护区类型的划分

保护区只是一个泛称，常可根据不同的实际要求将之划分出各种不同的类型，例如，根据保护对象、级别、归属、管理要求的不同，可出现不同的称谓，彼此是相互相成的，不存在任何实质上的矛盾。但管理类型是最重要的，1994年世界自然保护联盟国家公园和保护区委员会公布了一个具有6个管理类型的方案，即：

（1）严格的保护区保留自然环境面貌的地区；

（2）国家公园；

（3）自然遗迹；

（4）栖息地物种管理区；

（5）保护景观；

（6）资源管理保护区。

这是一个对保护区管理要求权非常有指导意义的管理类型分类系统，但仔细分析一下，其中有些名称似乎含义不大容易掌握（例如严格的保护区），有些类型不属管理类型（例如自然遗迹）[6，7]。为此，我们将之改为以下5大类型。

（1）综合管理的保护区：全面开展有关保护、科研监测、教育培训、资源持续利用和生态旅游五项工作，一般在保护较好、面积较大、有代表性的各个自然地带类型中选择建立，主要应由主管部门认真负责管理，做出试验示范，不追求数量，重在质量，像云南西双版纳保护区、四川卧龙保护区就属于这一类型。

（2）国家公园：主要在自然生态系统类型保存面积较大、风景美好的地方建立，主要侧重在保护和生态旅游方面，其它任务可围绕着这两项任务的要求来开展，著名的森林公园、地质公园和湿地公园都可属这一类型，可由主管部门委托有关公私组织依法负责管理。像四川九寨沟保护区、新疆天池保护区和哈纳斯保护区就属于这一类。

（3）保护景观：主要指一些特殊的自然和文化遗迹与具有独特景观的区域，由于其稀有性、代表性、美学性和自然与文化的意义和价值，需要加强保护并开展生态旅游，发挥其潜在的作用，面积大小不等，需要加强适宜的公私组织依法管理，像天津蓟县中、上元古界地质剖面保护区、贵州安顺市黄果树瀑布景区、云南昆明石林风景区就属于这一类型。

（4）栖息地物种管理区：是指通过人工管理来维护栖息地，以满足特殊的物种生存需求的区域，要根据实际要求来划定面积，委托有关公私组织依法管理，陕西汉中朱鹮保护区、江苏大丰麋鹿保护区、长江新螺段鱀豚保护区、安徽宣城市扬子鳄保护区、上海长江口中华鲟保护区都是这样的区域。

（5）资源管理保护区：在不影响保护的前提下对自然生态系统开展资源持续利用的区域大多数保护区都应属于这一类型，面积大小不等，可委托或承包给有关公私组织依法管理，是最典型的生态文明建设的重要场所[8]。

当前，我国保护区事业还处在百花齐放的情况下，各主管部门都抓住自己所管辖的范围，建立各种各样的保护实体，以致保护区各个管理类型都独立自主地建立自己的管理体系，制定自己的规章制度，彼此毫无关系，还矛盾百出。显然，这是保护区事业发展的早期特征，经过一段时间的实践，特别是现在提出生态文明建设的要求，将会很快地促进它们联合，彼此都属于保护区领域内的重要组成部分，纳入“统一协调，分散管理”的方针下经营，发挥各自应有的作用。

5 保护区规范化管理的基本要求

对于任何一个保护区来说，都要明确以上所述的变化，遵循下列各项要求进行建设，才能达到生态发展文明时代要求的规范化管理目标。

5.1 明确所属保护区管理类型

任何保护区都必需明确自己所归属的管理类型，根据自己的实际情况和要求，制定适当的生态发展总体规划，明确其侧重点，逐步实施管理的要求。对任何保护区都一概而论，重点不突出，是很难发挥其应用作用的。当前，我国各种各样的保护实体都能在这个管理类型系统中找到自己的归属和地位，对号入座[9]。

5.2 明确保护区的主管部门

任何保护区都必需要有自己名副其实的主管部门，一切由其规划和安排。含糊其词地有许多主管部门但又不认真管事的情况应予改变。世界自然保护联盟国家公园和保护区委员会曾公布了一个保护区监控类型系统。它包括以下几类。

（1）政府主管部门管理的保护区：由主管部门或其下属单位负责管理，严格说，综合管理保护区应由其管理。

（2）政府主管部门与地方政府共同管理的保护区：大多数保护区都应实施这种管理体制，以发挥地方政府及其有关部门的作用，谁为第一主管可根据实际情况来决定。

（3）民营保护区：委托或承包给个人、集体、非政府组织、盈利或非盈利的法人依法管理的保护区，以发挥广大公众积极参加自然保护事业，我国极少这样的保护区，应予大力发展。

以上三类保护区都应建立管理委员会和顾问委员会协同工作，前者吸收有关部门领导、社区和利益攸关者代表共同组成，负责统一协调、制定总体规划、监督、资助和组织保护区团结社会各界人士积极参与实施规划的各项要求；后者，要聘请一个适当的学术机构或大专院校为顾问单位，通过它来筹建顾问委员会，组织国内外有关专家组成，以帮助保护区出谋划策。

（4） 社区管理区：这是由社区承担管护残存小片生态系统类型的区域，不一定设立专门管理机构，主要依据村规民约指定专人负责，我国各地建立的众多保护小区就是这一类型。表面看来它的作用似乎不大，但是，全国各地把这些残存的生态系统管好，无论在维护区域生态安全和提高当地人民生活质量来说都是不容忽视的。保护区主管部门应视实际情况给予必要的支持和帮助，发挥其应起的作用[10～12]。

5.3 认真划定保护区内功能区域

保护区内应根据生态发展规划的总体布置，划定核心区、缓冲地区和试验区的范围。前两者主要要求搞好保护、科研监测、教育培训工作的安排，后者主要要求发掘生物多样性丰富的资源，进行试验示范，以利向外推广。随意在图上勾划的后果造成以后工作产生矛盾是不可取的。当前，特别强调要和周边社区合作共建过渡区，大力开展生态发展事业。它不属保护区的范围，但要在保护区统一规划的要求下大力从事生态文明建设工作。次生生态系统的恢复、生态农业和有机农业的发展、生态小城镇的建设、创建新兴的生物多样性产业和发展生态旅游就是其所关注的工作。这是争取社区群众的参加保护区建设最好的途径，保护区作为区域生态文明建设的基本单元必需搞好这工作[13～15]。近来，有人建议保护区内不再划定试验区，把其工作列入过渡区去做，这未尝不可，目前不必严加规定，可根据实际情况来灵活处理。

5.4 建立生物多样性定位研究试验站

各个保护区都要根据自己的实际情况和要求建立定位研究试验站，特别是综合管理保护区，还应在生物多样性基本理论研究方面多下功夫，顾问委员会可在这方面发挥作用，其它类型的保护区可根据自己的实际需求来安排项目，不开展研究，工作难有进展[16，17]。

5.5 建立教育培训和生态旅游服务中心

保护区是一项长期的不断要求深入发展的事业，所以，教育培训是保护区工作的核心，缺乏这一环节，工作难以持续下去。首先，要弄清自己的自然条件、自然资源和社会经济特点的本底，制定中、长远发展规划，阐明生物多样性资源利用现况和设想、生态旅游景区景点的内定，利用现代化的光、声、电等手段，把有关资料、图片、标本、光盘等，通过建立展览馆、陈列室、影视厅、演习馆等，展示给广大公众，一方面是宣传自己的丰富资源和工作成就，另一方面也为社会提供教育培训的场所，也帮助导游、员工队伍提高业务水平，提高公众的生态发展意识。因此，定期举办培训班、研讨会、学术交流会、出版必要的刊物，发放宣传手册和培训资料就成为其日常的任务。作为生态旅游中心还需建立咨询室、招待所、休息室、出售自然保护资料和土特产品，帮助广大公众解决观光和生活等各种各样的问题[18]。

5.6 创建有发展前景的生物多样性产业

大力发掘本地有发展前景的材用、城镇绿化树种和花卉苗木、药用植物、果蔬、野生菌类和其它经济植物、野生经济动物和养蜂等，通过试验，大力推广，以丰富栽培地区的生物多样性。大力发展竹木业系列产品加工厂，生产有关生活、生产和工艺产品，以适应市场需求，这会大大促进地方经济繁荣和提高当地人民生活水平，是生态文明建设最迫切的需要[19]。

5.7 创建生态旅游发展体系

首先利用独特的生物多样性、文化多样性和景观多样性以及发展观光农业，建立农家乐庄园和民族文化村等确定生态旅游景区 、景点；然后建立必要的展示、监测、公共事业、后勤服务、生产发展系统等方面的措施，以保证生态旅游的持续发展；最后，制定生态旅游指南，使各方面工作都能规范地进行[20，21]。

5.8 重视生态小城镇的建设

生态小城镇的形成是农村经济发展必然的结果，它是农业的产业结构调整逐步地减少农村人口的一种措施。城镇作为一个生态系统，其基本原理与生物生态系统的情况是一致的。它的动态平衡要从调节能量流动、水分动态和物质循环等入手，来提高其生物生产力和经济生产力水平。这就要根据其本身的自然特点、资源现状和本地需求来确定发展的方向和规模，切忌单纯无节制地建房、迁移人口来扩大。保护区可帮助它来实施循环经济、低碳经济、生态房屋建筑和绿化、美花建设等来达到预期目标[22]。

5.9 加强生态发展教育，发动公众积极参与建设

作为区域生态文明建设基本单元的保护区最根本的目标在于实施可持续发展战略来构建持续社会与和谐社会，从而为建设资源节约型、环境友好型和社会创新型的国家奠定坚实的基础。为此，必需发挥广大公众的积极性和创造性才有可能，这就要充分地认识生态保护与经济发展彼此的密切关系，它们是辩证的统一，不能将之对立起来，要从认识区域的承受能力和生态平衡的基本规律入手，依靠生物多样性和社会经济的持续发展来达到预期目标，要结合实际情况来编写通俗易懂与具说服力的材料，供校内、外教育讲习、媒体宣传和培训之用[23]。

5.10 加强国内外的合作和交流

保护区是一项国际性事业，不应闭关自守，要通过国内外合作和交流将之不断向前推进。建立跨界保护区和姊妹保护区是最好的捷径，顾问委员会在这方面将能发挥巨大的作用[24，25]。

6 实施保护区规范化管理的关键途径

上述保护区规范化管理的各项要求，似乎大家早都知道，但能实施者甚少，究其原因就是缺乏得力的管理体系来推动，大多停留在口头或纸面上，而下列两方面最为关键。

6.1 完善保护区的管理体制

世界各国保护区管理体制不尽相同。表面看来，我国保护区仍处在各自为政的阶段，但仔细分析，可以概括为实施“统一协调，分散管理”的方针，应该说，这是符合我国当前国情的，只是统一协调机构的能力较差，既无专门的经费支持，也缺乏专设的机构来操作，难以得到公认和信任。分散管理虽然各抓一种类型，但并不专心一致，由于缺乏统一协调，信息也较闭塞，也只能从自己的那点利益去考虑，因此只能是应付一般的运转，谈不上有什么创造性的进展，而且对广大公众参与自然保护管理的信心认识也不充分，低估他们的力量，不发动和组织他们参与就显得孤军奋战，难以适应时代发展的要求[26]。生态文明建设已列入最高领导机构的议事日程，由其推动各级政府建立生态文明建设委员会来专司此事，将是最理想的。贵州省贵阳市政府建立生态文明建设委员会的实践经验，值得总结、提高和推广，这是今后一项重要的任务[27～29]。

6.2 建立自然保护领域的立法体系

统一协调部门的主要任务就在于制定立法体系。实践证明，没有法律的指导和监督，一切都难以开展。生态文明建设与自然资源保护与持续利用是同一事物从理论阐述和实际要求不同的表达，自然保护领域都包含它们的内容，应首先制定自然保护法作为根本大法，在此基础上指导编制其它方面的法规才能顺利制定，以免彼此产生矛盾和冲突的意见。我国当前有关自然保护的法规大多是根据公益事业来看待的原则出发制定，这种看法实际上已经过时，不但不起积极推动作用，相反经常出现延滞和抑制作用。我国多次讨论制定保护区法问题都不成功就是由于对保护区的性质、目的、任务等的变化认识不足，始终无法取得统一意见，难以制定。有了自然保护法作为依据，其它方面的法制就容易解决了。当前，保护区法、生物多样性保护法、文化多样性保护法、自然和文化遗产保护法、受威胁物种保护法、生物入侵防治法、生物安全法、自然环境污染防治法、生物资源管理条例、退耕还林还草还湖条例和生态补偿若干规定等是非常急需的。这样，一切都有法可依，不只是一般的号召，事情就好办了，这是生态文明建设融入政治建设最为迫切的任务[30～32]。

7 结语

从以上所述可以看出，保护区规范化管理实际上就是落实生态文明建设的要求，因为，保护区被看为区域生态文明建设的基本单元。当今的社会已步入崭新的生态发展文明时代，保护区已经上升到关键的位置，应该引起人们的关注。如果能按上述规范化管理的要求行事，将能大大推动生态文明建设，从而促进这个崭新时代不断地向前发展。

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