陕西生态文明征程上的博弈

秦延安

就在陕西省安全生产委员会办公室负责人约谈中国石油天然气股份有限公司长庆油田分公司相关负责人的两天后，今年5月8日，中石油长庆油田靖边采油厂艾家湾采油作业区输油管道破裂，再次发生漏油事故。这是3月26日以来，仅长庆油田一家石油企业在陕北发生的第7起输油管道破裂、原油泄漏，污染当地河流生态的事件。

作为能源大省和肩负国家南水北调中线水源地安全责任的省份，陕西省目前正经历着能源开发与生态文明、经济发展与环境保护的双重博弈。

能源大省的脆弱“神经”

陕西省地跨黄河、长江两大流域，从南至北分别为陕南的秦巴山地、陕中的关中平原和陕北黄土高原。在外地人的眼里，陕西就是风沙漫天的黄土高原与一望无际的毛乌索沙漠。这虽然有些夸大其词，但也说明了陕西省的生态环境异常脆弱。

作为中国四大高原之一，黄土高原是世界上著名的黄土分布区，其中又以陕北高原最为著名。这里虽有能源极为丰富优势，但也存在着生态环境脆弱的劣势。它是黄河泥沙的主要来源区，除植被覆盖率低、黄土垂直节理发育和夏季多暴雨等自然因素外，人类对土地的轮荒开垦、对能源的粗放开发更是助推了这里的水土流失。

“陕西的退耕还林工作在全国是一面旗帜，目前影响陕西生态文明建设的主要因素是能源粗放式的开发。”陕西省社会科学院一位专家说。

有关资料显示，陕西省目前已探明的石油资源量有14亿吨，煤炭资源储量有1700亿吨，天然气前景储量有6万亿～8万亿立方米……这些资源均分布在干旱少雨、生态环境脆弱的渭北地区和陕北一带。21世纪以来，大规模的能源开发在带动经济发展的同时，也给当地“不堪一击”的生态环境带来了巨大挑战。据陕西省水利厅不完全统计，目前，陕西省每年因煤炭石油天然气资源开采、水土流失造成的经济损失就超过25亿元。

“挖走的是资源，留下的是后患。”能源的开发破坏了植被，加剧了水土流失，污染了土壤、空气和水体，造成了地下水位下降、地面塌方，淤积河道，破坏了水利基础设施，加剧了洪涝灾害，降低了岩土稳定性，改变了土壤理化性质，危害了农田，甚至造成了一批“生态灾民”。

这方面的实例不胜枚举。榆林的府谷、神木、榆阳等县区的煤炭开采区地下水位均明显下降，数十处井泉干枯，淤地坝存水干涸，导致人畜饮水困难。仅神木县境内就有数十条河流地表径流发生断流现象，20多个泉眼干枯，黄河主要支流窟野河，因一年中三分之二以上时间断流而变成了季节河。更让人忧虑的是，生态破坏在短期内是难以恢复的。

“能源经济在支撑经济社会快速发展的同时，也在蚕食着陕西省脆弱的生态神经，首当其冲的便是水体的破坏。”陕西省水利厅一位负责人说。

唯GDP论英雄的经济发展模式使得陕西省有限的水资源遭到严重的破坏：陕北地区各条河流频频断流；由于汇集了全省78%的工业废水和86%的生活污水，使得渭河一度沦为“关中下水道”；就连素有“天然水库”之称的丹江、汉江，也受到严重的污染威胁。

水龙头牵出水生态修复

在当前世界经济环境日趋复杂、国内经济下行压力加大的背景下，能否下决心摒弃“先污染、后治理”的西方国家工业化老路，考验着陕西执政者的决心。

“既要金山银山，更要绿水青山，绿水青山就是金山银山”。为了尽快扭转水环境恶化的局面，从2011年开始，陕西省以治河为龙头，大手笔规划启动了渭河综合整治、汉江综合整治、中小河流治理等多项河道整治工程，打响了一个又一个治水的战役。

截至2014年年底，渭河全线630公里堤防主体工程全面完成，累计完成投资190.85亿元，渭河堤顶道路铺筑完成426.3公里，堤防绿化完成418.3公里。汉江累计新修加固堤防214公里，一条美丽、生态、安澜、富饶的新汉江正在显现。全面开展中小河流防洪治理，累计投资43.7亿元，对全省165条河流的331个河段进行了治理，治理河道长度达1601公里，新建及加固堤防护岸1400多公里，使得河道生态环境得到很大改善，并成为带动地方经济发展的引擎。

同时，陕西省还优化用水方式，将城市供水由“地下”变为“地上”，先后实施了渭南涧峪、榆林王圪堵、咸阳亭口、延安南沟门、西安李家河等水库的建设，引乾济石、引红济石、引汉济渭、陕北黄河引水等调水工程和咸阳引石过渭、宝鸡引石济宝等引水工程先后开始实施，使得陕西城市供水格局发生新变化。加强水生态建设，大力实施“八水润西安”生态工程，建成了护城河试验段、汉城湖、仪祉湖、西安湖、航天湖、大兴湖、常宁湖、堰头湖、桃花潭，以及渭河城市段生态区、浐灞湿地公园、灞河灞桥生态湿地、渭河华山湿地、幸福湿地、渭河人工湿地、沙河水街、浐河城市段、沣河良家滩、沣河沣东生态景区等“九湖十湿地”，使得西安生态水域面积达4.5万亩，人均达4平方米。其他各市也不甘落后，宝鸡市的金渭湖、咸阳市的咸阳湖、延安市的延河水景观、渭南市的尤河公园、安康市的汉江城区段、商洛市的丹江公园等一大批城区水景观纷纷登台亮相，不仅有效地改变了城市生态和人居环境，而且还使得城因水润而兴，有效地带动了当地经济社会发展。

在加大治河力度的同时，陕西省还加大水污染防治。2011年，陕西省相继出台了《渭河流域水污染防治“十二五”实施意见》《渭河流域水污染防治三年行动方案（2012—2014年）》《陕西省汉江丹江流域水质保护行动方案（2014—2017年）》，建立了覆盖省、市、县三级区划的水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条红线，严格执行水资源有偿使用、取水许可、排污口设置等管理制度，使得全省建成污水处理厂达105个。在渭河流域实施了220余个污染防治项目，与甘肃省天水市建立了渭河流域环境保护城市联盟，出台了陕西省渭河流域水污染补偿实施方案。截至2013年年底，渭河沿线地市缴纳的污染补偿金累计超过1.6亿元。

“生态罚单”的“紧箍咒”，使得陕西“铁腕”治渭成效显著。截至2014年年底，渭河3年行动达到预期目标，渭河干流化学需氧量平均浓度较2011年下降32.9%，氨氮含量下降45.2%。干流水质目标基本实现，其中化学需氧量浓度全程达到了Ⅲ类水质标准，渭河干流水质综合评价由重度污染变为轻度污染。

“现在可以看到黑天鹅、苍鹭了，渭河真的变成了四季有绿、三季开花的风景线。”漫步在渭河之畔的一位咸阳市民说。

作为国家南水北调中线的“大水缸”，丹江、汉江的水质更是“牵一发而动全身”。为了确保一江清水润北京，陕西省在陕南实施了大规模移民搬迁，累计完成投资374.87亿元，使得陕南3市20余万户75.35万人得到搬迁。累计关停企业400多家，产业淘汰退出项目14个、污染源综合治理项目52个、民生应急保障项目5个、技术示范项目8个、历史遗留解决试点项目4个。污水处理厂和垃圾处理场建设，不仅达到县级以上城市覆盖，还被规划为沿江城镇的“标配”，走在全省前列。因为陕南治水有效，2014年被国务院南水北调办公室评为考核优秀等次。

同时，陕西省还深入挖掘秦巴文化、两汉三国文化、十三朝治水文化，以及黄土高原文化，着力把水文化融入水生态文明建设之中。西安市、杨凌农业高新技术产业示范区等已被纳入全国水生态文明试点建设城市。

从铁腕治污到经济治污，从“要我治污”到“我要治污”，从水源头到水龙头，陕西治水手段逐步完善，内容日臻丰富。

水土保持建设助推“绿满山川”

改变的不仅是水面貌，还有高原的色彩。

黄土高原、土石山区、茫茫荒漠，这种地貌特点，曾经让很多人把“黄色、贫瘠、荒凉”与陕西画上等号。在这种恶劣的环境中，要想水好，要推进生态文明建设，就离不开勤栽树、广育林，拧紧“水土保持”的发条。

“关中大地园林化、陕北高原大绿化、陕南山地森林化”，这是陕西省确定的生态建设战略。从2012年起，陕西省全力构建黄土高原、秦巴山地、渭北台地三大生态屏障和长城沿线、渭河两岸、汉江丹江两岸绿色长廊等“三屏三带”生态安全屏障，全省共完成造林绿化面积1298万亩，保护、恢复湿地50多万亩。在退耕还林的基础上，陕西省加大水土保持、生态建设力度，围绕水土保持提质增效，实施重点项目带动、能源开发区返还治理和示范园区建设三大战略，先后实施了“丹江口库区及上游水土保持工程”“长江上中游水土保持重点防治工程”“黄河生态工程”“淤地坝试点工程”“国家水土保持重点建设工程”“农发水保工程”“坡耕地水土流失综合治理试点工程”等水土保持重点工程。“十二五”以来，陕西省共完成水土保持建设投资83亿元，其中争取中央资金近30亿元，为全国最多。初步治理水土流失面积9万余平方公里，全省建成淤地坝达3.94万座，占到黄土高原淤地坝总数的43%以上；累计拦泥沙量50多亿吨，淤成坝地100万亩，每年可增产粮食5亿公斤，使得三秦大地绿色版图北扩400多公里，森林面积达到1.28亿亩，森林覆盖率由22%提高到41.42%。黄土高原区年均输入黄河泥沙量由原来的8.3亿吨减少到4亿吨。生态环境实现了由“整体恶化、局部好转”到“整体好转、局部良性循环”的历史性转变。

同时，陕西省还率先在全国建立了水土保持补偿机制。2015年5月，又启动实施了补偿费使用管理办法，在延续过去按量征收补偿费政策的基础上，进一步提高了补偿标准和范围。矿产资源开采项目生产期间，按照原煤陕北每吨5元、关中每吨3元、陕南每吨1元的标准计征；石油、天然气按照油气生产井（不包括水井、勘探井）占地面积每年征收；取土、挖沙、采石以及烧制砖、瓦、瓷、石灰等生产项目，按照取土、挖沙、采石量每立方米1元计征；排放废弃土、石、渣的，按照排放量每立方米1元计征。

“取之于水土保持，用之于水土保持。”5年来，陕西省通过地税渠道代征水土保持补偿费65亿多元，共实施治理项目800多个，治理水土流失面积3700多平方公里，打造了延川县梁家河、米脂县高西沟等一批精品水土保持示范工程，全省年均治理水土流失面积6500平方公里，综合治理小流域200条。

“通过近些年的水土保持治理工作，神东公司所在的神木大柳塔镇自然环境得到了很大的改观，以前是出门看不到绿、风一刮全是沙，通过治理，将矿区的植被覆盖率由3%提高到了60%以上，现在是出门看不到沙，风一刮全是绿浪。”对于神东矿区水土保持工作带来的好处，老神东人王义感触最深。

如今，一抹抹绿色，一条条清流，一朵朵白云，正在浓墨重彩地描绘着三秦大地。

监控盲点与法制的薄弱

虽然陕西省的生态环境发生了显著改观，但仍有一些问题不容忽视。比如缺水的问题，同全国大多数地区一样，陕西省各地的水危机也日益紧迫。这种危机不仅反映在陕北能源化工基地因为缺水一些项目无法上马等方面，也体现在以渭河为首的众多河流无生态基流、濒临断流的窘况。如今，就连以水富著称的陕南地区也开始“喊渴”了。

再比如，水污染的治理还有许多漏洞。据陕西省人大环资委抽查的数据，目前在陕西省105家污水处理厂中，因为运转资金困难，有一半多污水处理厂在超标排放。渭河干流各市每天仍有50余万吨左右的城镇生活污水得不到处理，直接排入渭河。其中，西安每天有30多万吨，咸阳每天有约15万吨（含兴平每天5万吨）。渭河干流的水质呈现出两头好、中间差的特点。沿岸部分企业偷排现象屡禁不止，农业面源污染治理问题也越来越严重，监管部门缺乏主观能动性，且多以单一的罚款方式解决。

还有能源开发带来的生态破坏问题。近年来，榆林与延安两地政府一直致力于减小资源开采带来的污染和生态破坏。这方面的污染和生态破坏虽然较前些年有所减少，但还是屡禁不止，石油开发与煤炭开采等行业尤为明显。针对屡禁不绝的漏油事件，4月中旬，陕西省政府有关部门约谈了陕北主要的两大石油企业——长庆油田和延长石油集团的相关负责人，并责令两大油企将建立环境污染防控方案及长效机制的情况向社会公布。

针对3月份发生在延安吴起和安塞的原油泄漏事件，陕西省环保执法局对长庆油田罚款32万元。除此之外，长庆油田下属采油厂的3名负责人因负有主要领导责任被免职。

专家表示，32万元的处罚，在新环保法中算是最高限额，但这样的数目对石油企业来说，连“九牛一毛”都算不上。

当地政府一位曾现场监督处置石油泄漏的相关负责人说，任何一家石油化工企业，都不能保证不会发生这种突发事件。而对本次事件，当地亦会根据相关规定进行处罚，采油厂也将对于相关漏洞进行整改。然而，面对延河遭受污染的威胁，一位民间环保人士则分析指出，原油对水源的污染属于较为严重的污染，对接触到原油的水源和耕地破坏力极大，尤其污染是发生在水土流失严重、生态脆弱的黄土高原地带。

榆林市政府一位不愿透露姓名的官员表示，2014年陕西经济强县有一半在陕北地区，而陕北各区县财政收入有一半以上都依赖于能源开发。

陕北地区频发漏油事件不仅反映出企业环保意识的薄弱，也折射出我国生态环境层面的法制还不健全、各地只重经济不重生态的观念“根深蒂固”的状况。

因为没有统一的补偿标准和办法，导致在生态环境破坏的时候，企业经常以无具体赔偿标准为由推诿，延迟赔偿。漏油造成污染的程度很难评估，目前只能测算针对水资源的污染，针对生物多样性的损害还不能准确估算。这些也是生态补偿面临的难题。

另外，监控的盲点和法制的薄弱，让陕西省的生态文明建设面临潜在的威胁。

生态文明仍需倍加努力

“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。自古以来，山水林田湖就是一个生命共同体。如果水出了问题，我们的生态系统就会崩溃，又谈何天蓝、地绿、水净？”中国水利水电科学研究院的研究员王建华说。

建设生态文明是陕西省永续发展的必由之路。根据陕西省当前生态文明建设中存在的问题和《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《水污染防治行动计划》（水十条）的要求，要促进陕西省的生态文明建设，必须从多方面着手，统筹安排、精心布局、详细规划，从根本上改变高消耗、高污染的粗放型经济增长方式，建设好、维护好、发展好广大人民群众的生态权益。

“在经济社会发展中，我们不仅要树立量水发展的观点，还要树立以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的新思路和体现生态承载力的新理念，严守生态红线。”陕西省委政策研究室的一位专家说，“陕西省在开源的同时，必须加大节流，以水度量发展，各部门协同作战。”

“节水优先，空间均衡，系统治理，两手发力”，这是新时期我国治水的战略思路。其中，两手发力意味着在发挥政府作用的同时，要发挥市场的作用，调动企业治污减排的积极性， “去黑存绿”，补齐生态最短板。

西安交通大学陕西经济研究中心副主任王育宝建议：“按照开发者保护、污染者治理、破坏者恢复、受益者补偿”的原则，明确企业、社会公众和各级政府的责任，建立多层次、跨区域的生态补偿成本分担制度。政府应尽快制定非再生资源生态补偿相关法规，设立环境损害赔偿基金，开征能源税、污染税等，确保有法可依。目前行政处罚的问责形式，对责任人的威慑力较轻，在建设中存在偷工减料现象，也无法严格管控。同时，政府还要加强监管力度，提高执法的透明度。”

只有在经济社会发展中处理好发展与保护、经济与生态的关系，三秦大地才有希望真正实现“山更绿、水更清、天更蓝”的目标。