规划环境影响评价中公众参与存在的问题和改进建议

福建省环境科学研究院　林　杰

规划环境影响评价中公众参与存在的问题和改进建议

福建省环境科学研究院林杰

该文通过对公众参与历史发展和工作开展的研究，阐述了公众参与制度在规划环境影响评价中的重要性，结合规划环境影响评价公众参与的实践，剖析规划环境影响评价中公众参与机制的不足，提出了有效开展公众参与工作的意见和建议。

规划环评公众参与改进建议

规划环境影响评价是对规划实施后可能造成的环境影响进行识别、分析、预测和评价，并在此基础上提出预防和减轻不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测的一种方法和制度。2002年颁布的《中华人民共和国环境保护法》及其2014年修订版都把规划环评作为法律制度确立了下来。环境影响评价制度的建立和实施，对于推进产业合理布局和城市规划的优化，预防资源过度开发和生态破坏，具有不可替代的积极作用。通过对环境资源承载能力的分析，对各类重大开发、生产力布局、资源配置等提出更为合理的战略安排，从而实现在开发建设活动源头即进行预防环境问题的目的。

随着我国环境影响评价制度的建立和发展，公众参与得到广泛的关注和重视，公众参与不仅提高了公众的环境意识，而且进一步促进了环境影响评价制度的完善。我国多年来在不同法律法规中均体现了对环评工作中公众参与的较高要求，还于不同阶段出台了不同政策强调信息向社会公开，并要求广泛动员社会参与。尤其是新修订的《环境保护法》，新增了第五章“信息公开与公众参与”。应该说，从政策层面看，公众参与在环境影响评价中的作用越显重要了。

西方学术界常以“无公众参与无环境影响评价”来表达他们对环境影响评价中公众参与制度重要性的认识。西方国家早在20世纪80年代初就开始着手进行环境影响评价公众参与情况的相关研究调查，如RoberA.Rubin等人介绍了美国和欧盟国家对环境影响评价工作中公众参与部分的相关法律法规，并结合案例分析了美国环境影响评价中公众参与工作存在的问题和对策方法；PalermJR等人在对英国环境影响评价公众参与现有理论研究的基础上，得出了影响公众参与质量的两个最关键因素：法律法规以及参与者的态度和能力，并根据现有的理论基础及实践经验，对公众参与质量的评价标准作出了相关分析［1］。我国对于环境影响评价中公众参与制度的研究起步较晚，直到20世纪90年代后期开始，国内学者才开始对公众参与制度的相关理论进行研究和调查。2004年，北京大学汪劲教授从环境影响评价制度的历史发展角度出发，对美国、日本、中国等国家有关公众参与相关法律规范进行了比较，就公众参与制度的立法、介入时机以及参与方式等问题进行了研究，并对我国《环境影响评价法》有关公众参与的相关法律条款提出了立法方面的意见和建议［2］；2007年，清华大学教授陈吉宁等人围绕规划环境影响评价中公众参与方案的有效性，从规划环境影响评价的特点出发，综合运用自上而下的分析手段和利益相关者研究方法，将社会学调查方法有机纳入规划环境影响评估方法学体系［3］。笔者在具体工作中发现，目前公众参与在法律法规、理论研究、技术方法、实践操作中都存在很大的不足，规划环境影响评价中应用公众参与的实际操作还存在很多不完善的地方，未能充分而有力发挥其作用，还有很多方面值得研究和探索。

1　公众参与在规划环境影响评价的作用

公众参与是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的地进行的一种社会行动。规划环境影响评价中的公众参与是规划实施主体、规划编制单位、规划环评单位与公众之间交流互动的重要途径。规划实施的环境影响关乎每一个公民的切身利益，公众有权获取规划基本信息（除保密信息外），有权知道规划实施后对自身所在环境的影响程度，有权参与到环境管理与决策中去，在信息交流中公众的环境权才能得以实现。环境影响评价就其技术层面上来看，是通过科学方法预测分析判断项目建设或规划实施对环境可能造成的影响，主要是一个科学问题。而公众参与在环境影响评价中则是以民主问题的形式出现。随着人们生活水平的提高，公民的民主意识也逐渐增强，对自身享有环境权的诉求也日趋强烈，民主意识的增强推进公众亲自参与到可能会影响到自身环境权的决策中去，在环境影响评价中，科学与民主缺一不可，同等重要。20世纪六七十年代环境影响评价产生后，公众参与作为其中一项重要内容在此后逐步形成和发展。1969年，美国在《国家环境政策法》中明确提出了公众参与的要求，此后在各国的环保法律文件中也都将此工作作为一个必要程序写入。联合国环境规划署在1978年提出的环评基本程序中也提出了公众参与内容；1981年l0月，世界银行也将公众参与作为它的一项政策予以实施，并将其写入《工作运行指令》中；1993年3月，亚洲开发银行也提出了公众参与方面的要求。此外，20世纪70年代后，美国、加拿大、日本、欧盟、荷兰、俄罗斯等许多国家和地区先后颁布的环境影响评价法中都确立了相应的公众参与制度。公众参与的目的在于监督和制约政府行使行政权力。在英国，政府往往要持续数天或数周为一个规划征询部门、团体和公众意见，最终达成共识；在加拿大，规划环评各阶段成果都要送到公共信息中心供公众查询，并举行听证会接受公众提出质询；在美国费城一个城市规划中，因新建棒球场带来的噪声和交通影响，政府受到居民和环保团体的起诉，最终取消了棒球场项目；2007年，福建省厦门市海沧区PX项目最终也因公众反对而迁建。由此可见公众参与在环评过程中的重要地位［4］。

规划环境影响评价中的公众参与是指在规划环境影响评价程序中，公众参与组织者同公众之间的一种双向交流，目的是使规划能得到公众的认可，并将公众的各种意见和建议体现在公众参与的统计结果中。公众参与作为一种协调规划实施和环境影响的手段，在环评工作中可以弥补单纯技术工作的不足，使规划能够被公众充分认识和认可，避免因规划内容不合理而可能引起的环境问题，减轻或避免规划实施对公众利益构成危害和威胁，以取得经济效益、社会效益和环境效益的协调统一［5］。与建设项目相比，它的影响更加深远，时间长、范围广。因此，规划环评公众参与的意义也就更加重大。

2　规划环境影响评价公众参与存在的问题

2.1公众参与制度不够完善

值得一提的是，新环保法第五十三条指出，“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”，明确了赋予公民享有公众参与这一基本权利，第五十六条要求“对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。”此外，《环境影响评价法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》、《规划环境影响评价技术导则》、《建设项目环境影响评价政府信息公开指南》等都提出了公众参与的要求，但是与建设项目相比，我国规划环境影响评价尚处于初级阶段，公众参与的相关法律法规还不够健全［6］，规定的内容不够详尽，虽然有法可依，可操作性却差。法规主要强调了政府部门将公众参与落实到环境影响评价和项目审批的责任，对公众在环境保护中的地位和作用强调不够，对公众参与缺失而带来的公众利益损害如何补偿没有说明清楚，没有专门的技术规范指导公众参与的开展。公众参与内容和形式的不规范，又无申诉标准，给人以走过场的形式，削弱了公众参与的作用，这体现了公众参与制度本身存在的缺陷。

2.2公众环保意识不强

20世纪末，随着我国生态问题和环境污染的不断加剧，我国公众的环保意识有所觉醒，但总体来看公众对环境问题的重视程度、公众的环保知识水平以及公众环保活动的参与比率等各方面均处于较低层次［7］。环境意识作为思想观念之一种，它是由其相应的社会存在基础所决定的。就目前情况来看，我国公民的环境保护意识不强烈，没有认识到环境问题是与自身利益密切相关的，认为只要自己不破坏环境就可以，保护环境的责任应该是由国家承担的，不认为保护环境是自己的一份责任［8］。与此同时，一些政府决策部门的官员还停留在以经济发展为首要目标的落后意识上，认为群众参与到环境保护没有任何意义，只会妨碍经济发展。没有一种制度机制、保障机制、信息机制来支持，即使一部分公众有较高的环保参与意识，在现实中也难以转化为实际的参与行动。

2.3调查对象选取不合理，形式过于单一

公众概念界定不清，公众参与调查范围过窄。笔者在工作中发现，有的是调查对象专业知识、法律意识相对较差，即使能参与到意见调查中，也很难发挥作用；有的是调查对象中相关利益者所占比例较轻，经常出现随意发放调查问卷凑数、故意回避主要利益受损者等情况，规划环评本身就是对整个规划发展与环境承载能力的一种权衡和优化，难免会出现对部分公众有利的影响，而对另一部分公众不利的影响，调查对象若不充分考虑相关利益者的意见而多数选择无利益相关者的意见，那么这样的调查结果是不切实际的；有的是操作性地选择公众参与对象，选择在机关事业单位工作人员或街道、村委干部作为公众代表，公众在信息公开渠道闭塞的情况下“被代表”了，这样往往很难听到不同的声音。

以往公众参与的形式以发布信息和问卷调查为主，问卷调查上也往往是千篇一律、大同小异，基本都是采取选择题的形式，公众只能顺着设计好的问题选择固定的答案。单一的形式局限了公众获取信息和反馈意见的途径，为今后的环保纠纷埋下了隐患。

2.4公众参与的沟通反馈机制不健全

公众参与期过短，暂行办法规定环评信息公开两次，且均不低于10个工作日，这么短的时间要公众了解规划内容、环评信息并对其提出意见和建议本身就有难度，再加上公众受时间、知识水平、反馈途径等方面的制约，使得评价单位很难收集到全面而准确的公众意见；如果参与者只是填写设计好的调查问卷，也是不能满足双向互动要求，由于没有公众参与的技术规范，虽然《环境影响评价法》明文规定“规划编制机关、项目建设单位应当认真考虑有关单位、专家和公众对规划草案或者建设项目环境影响报告书的意见，并应当在报批的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明”，但实践中公众意见并未得到足够重视，对公众意见的处理多为简单的统计归纳，对持反对态度的公众意见没有进一步挖掘其根本原因，也没有对持意见的公众反馈交流意见处理的结果和说明，这不利于提高公众参与的积极性，不利于协调和解决环境影响引发的矛盾。

3　规划环境影响评价公众参与的改进建议

3.1依法公开环境信息、完善公众参与程序、推进公众参与规范化

现有法规除了明确公众环境知情权，还应具体规定知情权的行使方式、程序以及权力受到侵害后的救济程序，保障公众执行环境权利的可操作性；公众参与应贯穿规划环境影响评价全过程，而不是“事后参与”、“被动参与”，给予公众适当的时间和多样的形式获取信息、消化信息和反馈信息，要让公众切实参与到决策中，不要让公众参与变成环评过程中一种走过场的形式；尽快出台《环境影响评价技术导则 公众参与》，将之作为公众参与环境影响评价的技术性规范，其中应当明确公众的内涵和外延，公众参与范围的确定，参与主体资格的要求，明确公众参与时间、程序及方式，公众意见处理、信息反馈及沟通协调机制等内容［9］。

3.2提高公民参与意识

在日常工作中我们发现，大部分群众对涉及自身环境权益的主动意识不够，常常因为怕麻烦就放弃了表达个人意见的机会，也有人觉得即使自己表达了意见也只是一厢情愿而已。因此，公民参与的积极性亟需得到有效调动。方法有：（1）加强环境保护宣传和环境信息公开的力度，通过电视、网络、平面媒体的宣传呼吁，让环保意识深入到人们的日常生活中，让群众明白公民有权参与到环境保护与监督中。（2）增强公众参与的双向互动交流，向公众公开规划实施的环境资源承载力、环境影响程度、污染减缓措施、优化调整建议等方面的初步评价成果，问卷调查在设计上要注意问题的针对性和语言的通俗性，对公众提出来的意见和建议是否采纳应予以及时的反馈，不予采纳的也要给予适当的解释说明，这在《规划环境影响评价技术导则》中已专门提出要求。

3.3应广泛征询各方面意见

规划具有宏观性、前瞻性、综合性和不确定性等特性，规划实施对环境的影响相对建设项目环评在空间上、时间上都有较大不同，影响的人和范围很广［10］。规划环评是从资源因素、经济因素、环境因素综合多方面因素对规划进行整体分析，提出优化或替代方案，从而最大程度上减轻未来规划实施对环境在阶段或长远、局部或整体的影响，规划环评过程中必须广泛征询群众意见、部门意见、团体意见、专家意见等，通过不同声音的传递以了解不同群体的利益诉求，通过公众参与的互动交流以协调和平衡不同利益群体间的矛盾，目的是在科学与民主的共同指导下完善规划可持续发展。

3.4注意信息发布和意见征询的有效性

一是根据《环境影响评价公众参与暂行办法》，首次规划环评信息发布和二次信息公示时间均不少于10个工作日，征求公众意见前还应公开环境影响报告书的简本。在信息公开和意见征询上应予以保证足够的时间，让公众能够充分地了解规划实施所带来的环境影响，才能提出有针对性的意见和建议。二是要扩大规划环评信息的公开渠道和调查范围，信息的发布不能忽视其渠道的有效性，特别是规划环评的受众面广，要如何让广大公众都能获悉规划信息和环评情况，就要靠扩大信息的公开渠道，可以通过居民集中区张贴公示、互联网平台发布、当地主流媒体刊登等方式进行信息公示。调查范围不应只局限在政府单位工作人员、市区居民这类具有较好信息获取途径的人群，还应普及到规划范围及周边的更普遍人群，要兼顾到利益相关者和弱势群体。三是要注重部门和专家意见的征询，规划编制和规划环评的编制都少不了各相关部门的配合协调，可以通过座谈会或走访的形式开展部门和专家意见的征询，旨在从管理者的角度了解区域宏观发展的思路，掌握各部门的发展趋势和规划实施的限制条件，为分析和完善规划提供政策支持。

4　结语

公众参与已经在新环保法中作为一项法律制度执行，可见其在环境保护中的地位十分重要，规划环境影响评价的公众参与是建设生态文明和美丽家园的重要途径，在工作中我们应加强总结和研究，摸索出适合我国国情且行之有效的公众参与方法，使之在规划环评中有效发挥作用。

［1］倪海晨.上海市环境影响评价公众参与现状调查与评价分析［D］.上海：上海师范大学，2014.

［2］汪劲.环境影响评价程序之公众参与问题研究——兼论我国环境影响评价法相关规定的施行［J］.法学评论，2004，22（2）：107-118.

［3］刘毅，陈吉宁，范琳.城市规划环境影响评价中公众参与研究方法与案例［J］.中国环境科学，2007，27（3）：428-432.

［4］朱谦.城市规划环评中公众意见的表达途径——以厦门市海沧南部地区规划环评公众参与座谈会为例［J］.城市规划，2012，36（6）：17-22.

［5］刘洪燕，代巍.提高中国环境影响评价公众参与制度有效性研究［J］.环境科学与管理，2014，39（6）：180-183.

［6］马玉林.规划环评中公众参与的方法探讨［J］.青海环境，2008，18（3）：101-103.

［7］黄顺江.环境意识影响环境政策［N］.中国环境报，1999-02-18.

［8］徐江.公众参与的环境保护［J］.资源节约与环保，2014（9）：120.

［9］张金香，王德轩.环境影响评价中的公众参与机制研究［J］.中国环境管理，2013，5（6）：23-26.

［10］罗文刚，寇晓梅.当前规划环境影响评价存在的问题与对策［J］.西北水电，2010（3）：11-14.