应用BT模式开展高速公路项目建设的资金成本及政策风险研究

戴忧华

(1. 广东省南粤投资建设有限公司;2. 广东省交通运输厅)

1 BT 建设模式

BT 模式(build－transfer，即建设－转让)，是指政府或其授权的BT 发起人(项目业主)通过法定程序确定项目投资人(即BT 投资人或BT 方)，由BT 投资人承担项目的资金筹措和工程建设，项目建成竣工验收后移交项目业主，由项目业主按合同约定回购项目的一种项目融资模式。

BT 建设模式作为一种比较新颖的投融资方式，不同于BOT、垫资承包等方式，从其建设模式特点和以往项目经验分析，BT 模式具有以下优缺点。

表1 BT 建设模式的优缺点

BT 模式主要应用于政府非经营性基础设施的建设项目，比如道路交通工程、城区公共市政基础设施工程、隧道及桥梁工程、轨道交通、内河航道等。在浙江、海南、河南、云南等省都有许多以BT 模式进行建设的实例。以浙江为例，台州头门港疏港公路跨海大桥、奉化三高连接线公路工程、杭州九堡大桥南连接线等都采用了BT 模式。

2 选取拟试点项目

BT 建设模式主要适用于非经营性项目，在高速公路项目中一般用于政府还贷属性的项目，以缓解政府财政资金压力。另外，基于BT 模式的基本属性，选取试点项目主要考虑以下几个基本原则:工程规模合适、项目建设条件较好和有利于银行贷款等。因此，在广东省当前的高速公路建设计划中筛选提出以下2 个拟试点政府还贷高速公路项目:武深高速公路A 段、宁莞高速公路B 段。项目具体情况如下。

2.1 武深高速公路A 段

本项目全长约275.44 km，工可估算总额约为345.89 亿元。按计划，本项目须于2015年开工，2018年建成通车。

2.2 宁莞高速公路B 段

本项目全长约64.304 km，工可估算总额约为71.52 亿元。按计划，本项目须于2014年开工，2017年建成通车。

3 BT 建设方案

BT 建设方案一般包括以下7 个要素，即签约和回购主体、招标方式、BT 建设模式、包干费用、投资回报率、回购方式和回购担保。BT 建设方案的确定不仅关系到项目建设资金成本，同时也影响项目建设管理架构的确定。

3.1 签约和回购主体

在BT 建设模式中，签约和回购主体应为项目业主，由项目业主负责在项目建成试运营后回购项目债权或股权。按照广东省现行的高速公路建设政策，粤东西北地区新确定的省管高速公路项目实行“省市共建”政策，即省和市分别指定一家单位作为省和市的项目业主，在扣除国家补助后，省市出资比例为70%:30%，地方政府以概算列支的征拆费用包干完成征地拆迁工作，地方应承担的30%建设费用可通过征地拆迁费用折成股比计入项目。因此，在广东省试点BT 模式建设高速公路，除国家补助外，如省和地方承担的资本金部分均参与BT，则签约和回购主体为省和市投资主体。

3.2 招标方式

按照相关法律法规，为使得BT 投资人的产生方式合法合规，应首选以公开招标方式确定，如公开招标失败，则建议通过竞争性谈判确定。

3.3 BT 建设模式

典型BT 模式分为全BT 模式和资本金BT 模式，全BT模式指项目所需资金全部由投资人筹集，投资人一般通过信托、基金、自有资金等单一或组合方式筹集;资本金BT 模式指投资人以自有资金投入项目作为资本金，其余资金由项目业主通过项目抵押向金融机构贷款解决。对照两种模式，全BT 模式资金成本高于资本金BT 模式，投资人要求的回购期一般小于5年，且无法覆盖整个政府还贷高速公路收费期，加大了回购资金的压力。为顺利推进BT 项目建设，按资本金BT+设计施工总承包模式推进，可极大调动大型建设企业的参与积极性，在这种模式下，企业不仅可获得资本金的投资收益，同时可获取施工利润。

因此，在本次BT 试点项目建设中，推荐采用资本金BT+设计施工总承包模式，并对设计进行分解，由项目业主负责初步设计并按程序报批、BT 投资人负责施工图设计并按程序报批。该合作模式主要考虑三方面因素:一是以初步设计概算控制工程规模和项目总投资，规避超概风险。二是设计施工总承包方式有利于大型建设企业发挥技术优势，总体统筹，通过施工图设计等优化施工降低造价。三是有利于降低回购成本。

3.4 包干费用

在资本金BT+设计施工总承包模式中，应结合工程总投资组成和现行施工招标的下浮情况确定包干费用。因此，在本次试点中，建议BT 投资人以批复的初步设计文件及扣除征地拆迁费用后的概算为基础，适当下浮(下浮率一般为0%～5%)，也可考虑按施工图预算，包干完成项目的全部建设任务。

3.5 投资回报率

在BT 项目中，投资回报率是签约双方最关心的要点之一，回报率一般在平均市场资金成本浮动，根据市场环境的不同，参考国内BT 项目建设经验，投资回报率一般在中长期贷款基准利率基础上上浮1%～3%左右。

因此，在本次试点项目中，为确保项目建设资金链安全和及时到位，BT 投资人投入项目的资本金应为自有资金，同时投资回报率宜控制在中国人民银行公布的同期中长期贷款基准利率的基础上增加1%～2%内(以目前银行5年以上长期贷款利率6.55%为例，则BT 投资人资本金投资回报为7.55%～8.55%)。

3.6 回购方式

回购范围仅为BT 投资人投入资本金。同时，对于潜在BT 投资人来说，回购期越短，投资人风险越小，资金回笼也越及时。在本次试点项目中，结合与意向单位的沟通情况，本次BT 项目回购期建议为工程交工验收后3～5年、每6 个月支付一次回购款。

3.7 回购担保

目前省内外BT 项目采用的担保方式主要包括:将BT项目的回购款纳入财政支出预算、国有商业银行分行以上机构出具的银行还款保函、财务状况良好的上市公司(或经营良好的其它国有公司)的第三方连带责任担保，或提供等值的抵押物。除采用上述担保方式外，也可探讨其他担保方式，如以省级国有企业收益作担保等。

4 BT 建设成本的测算

为对BT 建设模式试点提供决策支持，在前期拟定的BT建设方案的基础上，对拟试点的武深高速公路A 段、宁莞高速公路B 段的建设资金成本进行初步测算，以准确评估采用BT 模式进行试点的优劣。

4.1 BT 建设模式测算的边界条件

4.1.1 国家补助

国家补助暂按1 000 万/km 进行计算。

4.1.2 资金成本

资本金建设期内投资回报，按中国人民银行公布的1～3年期贷款基准利率6.15%计算;回购期内投资回报率在同期基准利率的基础上增加2 个百分点(3年6 次回购即1～3年期基准利率6.15%基础上加2 个百分点，即8.15%计;5年10 次回购即3～5年期基准利率6.40%基础上加2%，即8.40%计)。

4.1.3 回购方式

项目建设期为3年，回购期分别按工程交工验收后3年和5年进行计算，每半年支付一次(若不是整年可按月顺延)。

4.2 武深高速公路A 段

4.2.1 当回购期为3年时

经测算，如按BT 模式进行建设，可缓解近期的资本金投入110.82 亿元(国家补助除外)。项目建设期和回购期内，考虑资金的时间价值情况下，BT 模式较普通模式需多支付资金总额(基于建设期期初)4.16 亿元;不考虑资金的时间价值情况下，需多支付27.79 亿元(绝对值)，如表2 所示。

4.2.2 当回购期为5年时

经测算，如按BT 模式进行建设，可缓解近期的资本金投入110.82 亿元(国家补助除外)。项目建设期和回购期内，考虑资金的时间价值情况下，BT 模式较普通模式需多支付资金总额(基于建设期期初)5.98 亿元;不考虑资金的时间价值情况下，需多支付37.59 亿元(绝对值)，如表3 所示。

表2 武深高速公路A 段 亿元

表3 武深高速公路A 段 亿元

4.3 宁莞高速公路B 段

4.3.1 回购期为3年

经测算，如按BT 模式进行建设，可缓解近期的资本金投入22.18 亿元(不含国家补助)。项目建设期和回购期内，考虑资金的时间价值情况下，BT 模式较普通模式需多支付资金总额(基于建设期期初)0.58 亿元;不考虑资金的时间价值情况下，需多支付5.23 亿元(绝对值)，如表4 所示。

4.3.2 回购期为5年

经测算，如按BT 模式进行建设，可缓解近期的资本金投入22.18 亿元(不含国家补助)。项目建设期和回购期内，考虑资金的时间价值情况下，BT 模式较普通模式需多支付资金总额(基于建设期期初)0.94 亿元;不考虑资金的时间价值情况下，需多支付7.20 亿元(绝对值)，如表5 所示。

表4 宁莞高速公路B 段 亿元

表5 宁莞高速公路B 段 亿元

4.4 测算结果

武深高速公路A 段、宁莞高速公路B 段等2 个拟试点项目除国家补助外，将剩余资本金进行BT，可缓解近期资本金投入分别为110.82 亿元(省77.57 亿元，市33.25 亿元)、22.18 亿元(省15.52 亿元，市6.65 亿元)。资金成本测算结果如下。

(1)当回购期为3年时，项目建设期和回购期内，考虑资金的时间价值情况下，2 个项目BT 模式较普通模式分别需多支付资金4.16 亿元、0.58 亿元(基于建设期期初);不考虑资金的时间价值情况下，分别需多支付资金27.79 亿元、5.23 亿元(绝对值)。

(2)当回购期为5年时，项目建设期和回购期内，考虑资金的时间价值情况下，2 个项目BT 模式较普通模式分别需多支付资金5.98 亿元、0.94 亿元(基于建设期期初);不考虑资金的时间价值情况下，分别需多支付资金37.59 亿元、7.20 亿元(绝对值)。

5 BT 项目建设的政策风险分析

5.1 关于BT 建设模式的风险防范

BT 建设模式是一种较新颖的项目融资模式，以BT +设计施工总承包为例，BT 投资人同时又是施工方，一次招标即同时确定了投资人和施工方，国家尚未出台统一的BT 项目建设专项法律法规或其他指导性文件，因此，对BT 建设模式、BT 投资人的条件、担保和回购方式、项目业主与BT 投资人的权利与义务、项目投资和建设过程的监管等问题，应根据《招标投标法》、《公路工程施工招标投标管理办法》(交通部令2006年第7 号)等相关法律法规，同时参照省内外实际案例，应该严格按相关程序履行报批程序，以实现在现行法律框架下依法依规开展工作，控制政策风险。

5.2 关于BT 回购资金来源

BT 回购资金来源是在前期沟通洽谈过程中投资人极为关注的问题，对于政府还贷属性的项目来说，回购资金来源主要包括项目建成后的车辆通行费收入、财政资金、国有企业收益等。

5.3 关于概算和成本控制

如何有效控制BT 拟试点政府还贷高速公路项目的建设成本是政府方极为关注的问题，根据当前国家的基建程序，建议以批复概算控制试点项目建设总成本。建设过程中的变更及其费用处理等应在招标文件和合同文本中进行明确，经政府相关部门批准后，由项目业主和BT 投资人按签订的相关合同执行。

5.4 关于BT 试点项目的工程质量控制

在BT 试点项目中，应建立完善的基建程序和管理流程等，以确保项目的工程质量，这些管理措施包括:监理单位将由项目业主直接招标，监理费用由项目业主直接支付;项目业主将组建项目管理处(中心)建立适应BT 建设模式的项目建设管理机制，对BT 投资人的建设全过程进行监督管理;在项目的建设过程中，政府相关行业主管部门将予以监督、协调和指导等。

6 结 语

近年来，BT 建设模式在市政工程设施、国省道改扩建、高速公路建设中的应用越来越广泛，BT 模式的资金成本问题和政策风险是决策的关键性要素。一方面，政府决策过程中应全面把握BT 项目的资金成本和政策风险，另一方面，应建立健全相关投资和建设的监管机制，以有效发挥BT 模式在助推加快基础建设方面的优势，规避其在工程造价和工程质量控制方面不及传统建设模式管理力度的劣势。

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