APEC地区城市可持续发展分析

摘要：21世纪将是“亚太世纪”，而城市是推动亚太经济合作组织地区（APEC地区）发展的关键。APEC地区城市化进程呈现出发达国家城市化水平高、新兴经济体国家城市化发展快的特点。本文提出APEC地区城市可持续发展面临着经济、环境、社会和城市治理等多方面的挑战，以及推进亚太地区城市化发展的建议。

关键词：亚太地区 城市 可持续发展

1989年11月5日至7日，澳大利亚堪培拉举行的首届“亚洲太平洋经济合作部长级会议”标志着亚太经济合作会议的成立。1993年6月改名为亚太经济合作组织（APEC）。目前，APEC的21个成员，占世界人口的40%，世界GDP的56%，世界贸易额总量的48%，全球特大城市有超过半数坐落于APEC地区，如图1所示。亚太地区的城市产出占GDP总量的70%以上，APEC各成员国认识到城市经济的重要作用，在2014年北京召开APEC高官会中，各成员国一致同意努力就战略性城市规划达成一致方针，以创建可持续发展城市。

一、APEC地区城市可持续发展面临的挑战

截至2013年，APEC地区的城市人口占总人口的60%，预计到2050年增加至24亿，占该地区总人口的77%。城市人口增加较多的经济体包括中国2.7亿人，印度尼西亚0.92亿人，菲律宾0.56亿人；[1]但美国、加拿大等发达国家城市人口增长缓慢，而日本城市人口还会出现一定的下降，如表1所示。APEC地区的快速城市化使得APEC地区城市面临着经济、社会、环境、城市治理等诸多挑战。创新和生产力提高（工作）是APEC地区城市可持续发展相互依存的重要因素。而创新越来越依赖于经济、社会、环境，并受到消费、生产、保护、治理、资源补给、金融系统等的驱动。

（一）经济

对城市而言，为了继续吸引投资和发展，就必须提供机会。城市必须制定和实施相关政策提高劳动生产率，使得贸易、土地、劳动力和资本市场更具效率。传统的做法是提供必要的基础设施和服务，如供水与卫生、通讯与交通、固体废弃物管理等。这对APEC新兴经济体获得比较优势十分重要，但如果想要城市变得更具竞争力和可持续性还远远不够。

APEC经济体及其城市在经济上面临的首要挑战是创造就业机会。面对投资和发展资金的竞争越发激烈、国内需求增加、移民素质较低等问题，创造并保持就业岗位十分困难。对大多数城市，就业增长意味着需要将人民迁移到城市。到2020年，APEC经济体的城市人口主要依靠移民。2015—2025年， APEC经济体的城市人口将增加2.85亿人，而这需要1.6—1.8亿个工作岗位，其中75%来自APEC新兴经济体。

就业岗位需求最大的是菲律宾和泰国，而日本由于人口老龄化和人口下降就业岗位需求将下降。在APEC的新兴经济体中，非正规部门贡献了25%—40%的GDP，[3]但其对就业贡献较少。这些非正规部门很少提供创新的基础，而提高城市竞争力需要具有全球竞争力的企业。因此，就业政策必须考虑如何推动非正规就业向可持续就业转变，通过税收优惠激励建立公众创新基地。

随着APEC经济体向复杂制造业、服务业和以知识为基础的产业转变，提高生产率越来越依赖于人才的培养和吸引、人力资源的丰富程度。因此，经济发展的中心向增加教育和健康资源、研究和发展机会、生活品质和社会包容性转变。城市竞争力和可持续发展向提高资源管理、物流和过程的效率转变。城市政府的角色也发生了变化，从提供基础设施建设和基本服务，向提供竞争环境，增加投资、生产和就业转变。

对APEC经济体的城市面临的一个显著挑战是发展中经济体与发达经济体在发展速度上的差异。《经济学人》的研究表明，发展中经济体（中国除外的所有APEC发展中经济体）的收入增速与发达国家相比不再具有优势。[4]该研究对APEC发展中经济体意义在于仅仅依赖于外生增长的政策不能减少贫困和富裕经济体之间的差距。如果城市不能创造就业机会，其经济增长模式是有缺陷的，需要一个新的增长模式。

有迹象表明，技术上的差异导致发展中经济体很难追赶发达经济体。贫困经济体变富裕的一个标准途径是低技能、劳动密集型制造业。但在21世纪的数字经济时代，基础制造已经变得不那么重要了。这就对APEC的发展中经济体提出了挑战，如何在未来创造就业岗位？城市应选择什么样的经济发展和就业模式？目前，城市间争夺竞争优势的直接结果是追求效率，导致社会成本、工资不断提高，生产和消费的环境呈不断增加，阻碍了城市的可持续发展。现阶段，城市可持续发展需要协同发展，需要鼓励企业、政府和相关机构降低外部成本进行协作。自由贸易协调为经济体之间的开放提供基础。

（二）环境

与城镇化和工业化相关的悖论是，随着生活水平的提高，而环境质量不断下降。[5]经济发展优先的政策导致空气和水的污染严重，二氧化碳排放增加，土地退化。[6]中国的空气和水污染的成本占GDP的5.8%，城市是环境污染的主要来源。

环境问题的改善需要政策、技术和资金，但对小城市，特别是经济增长缓慢和人口增长加快的地区，十分困难。据世界银行估计，超过80%的能源消耗在城市，而温室气体的80%也由城市排放。[7]气候变化的潜在影响包括极端天气事件增加、海平面上升、风暴和洪水增加、气温升高，以及公共健康问题。由于APEC地区的城市大多位于海平面以下或河流冲积平原上，更易受到气候变化的影响。一个城市能影响气候变化，但能够通过制定规划和相关政策、法规，以提高交通、城市密度、建筑设计和材料应用等方面的能源利用效率、减少温室气体排放。由于城区扩张和土地使用改变，APEC发展中经济体的城市很少进行规划和管理，长期的潜在的应对气候变化的成本不断增加。马尼拉、雅加达和曼谷是APEC地区最易受气候变化影响的城市。气候变化对APEC地区大城市产生很多难以评估的直接影响，如水和食品安全。农业是受气候变化影响最敏感的产业，这将影响该地区部分城市的粮食安全。APEC地区的许多城市都可能受到干旱的影响，如悉尼、利马和洛杉矶。这些干旱型城市需要改善水资源管理、技术和供水安全。其他诸如深林火灾和海啸等自然灾害也对APEC的部分地区造成严重破坏。澳大利亚和北美的森林火灾风险增加；近年来APEC地区发生亚齐、福岛、康塞普西翁三次灾难性灾害，而圣地亚哥、马尼拉、利马、雅加达、洛杉矶、旧金山也处于地质断层上，属于高风险城市。太平洋沿岸城市非常容易发生地质灾害，到目前还缺乏对地质灾害的管理。

（三）社会

城镇化不仅仅是技术和经济上的进步，还包括社会的转变。向城市迁移是地区经济差异的产物，个人或家庭通过城市劳动力市场获得更好的职位、更稳定的工资（即便是在非正规部门）、更多的受教育机会、更好的医疗、供水和娱乐条件。这通常体现在城市较高的预期寿命和较低的婴儿死亡率。即便是城市贫困人口也比农村人口的风险要小。

个人或家庭需要做出巨大努力，包括移民、适应新的劳动力市场需求、获得住房、语言、适应新的文化、宗教习俗和社会文化等。由于APEC地区存在收入、生活水平和社会经济条件上的差异，对向城市迁移的人或家庭而言，其福利水平有所提高。[8]

在APEC地区的城市，破坏城市社会可持续性的一个重要因素是任人唯亲和腐败，这将加大不平等的程度，破坏社会的流动性和凝聚力。不断上升的犯罪率和社会混乱也对人类安全构成威胁。另外，需要采取措施为妇女和青少年提供安全和机会，使他们积极参与。

APEC地区的城市普遍面临两个方面的问题：一是包容性发展。包容性是关于推动本地区在城市和区域发展过程中拥有更大话语权和公平性的问题。这对发达经济体在做当地经济发展和增长的决策时越来越重要。APEC的新兴经济体必须走包容性的增长轨迹，以避免不平等社会造成的负面影响。这意味着，新兴经济体城市人均GDP增长结果是贫困率显著降低。但在许多APEC经济体中，贫困率依旧很高，特别是新兴经济体城市，即便是发达经济体城市的贫困率也在9%—15%之间。[9]二是收入不平等。根据亚洲开发银行的研究，APEC地区城市的收入不平等在加剧。[10]但收入差距变得过高时，社会凝聚力下降，导致犯罪率增加，穷人和富人相互排斥。当种族问题出现时，低收入人群和封闭式社区就会增加。在中国，过去30年的不公平性一直在增加，中国的基尼系数从1997年的0.3706增加到2013年的0.473，从2003年以来均超过国际警戒线。[11]APEC经济体普遍做法是固定工资或定期提高最低基本工资的政策，但这些政策有助于城市贫困居民的总体比例下降，但城市贫困人口绝对数量并未下降。[12]APEC地区的中央和地方政府需要重视低收入群体和弱势群体的收入差距，这对保持城市清洁、提供居住服务、城市交通系统十分重要。只有收入差距降低，并使城市居民都能有一个体面生活的工资，APEC地区城市才能实现可持续、高效、健康、高生产率和宜居。不能平等获得就业机会和收入平等是APEC地区城市可持续发展的拦路虎。

（四）城市治理

城市治理是指个人和组织、公共部门和私营部门，通过各种方式规划和管理城市的共同事务。这是一个持续的、合作运行的过程，也许会出现冲突或不同利益方不被接纳的情况。城市治理包括正式制度、非正式的安排和公民的社会资本。[13]

大多数APEC经济体大都市治理面临的挑战包括：在城市规划、服务提供和经济发展合作方面缺乏整体布局和相关规划、政策的相互重叠，导致土地、人口等信息沟通不足、传统社会文化价值观与城市规划发展不协调等问题。[14]城市管理体系在纵向（不同级别政府之间）和横向（地方政府和共用事业机构之间）整合都不太成功，主要体现在重叠、冲突和缺乏明确的职能划分。试图通过城市政府机构和其他非正式城市机构来提高大都市区的治理已经证明很难实现其目标，在利马、墨西哥城、雅加达、曼谷、马尼拉和悉尼等城市已经得到证实。大都市区治理的失败导致政府机构之间职能交叉重复、效率低下。城市治理在2008—2009年全球金融危机的影响下变得更加困难。市场需求和市场性质不断发生变化、提高生活水平和竞争力的需求增加、社会和环境风险加大等影响了城市居民的健康和福利。在此背景下，新的城市管理系统应运而生，需要更多的公众参与，以及商业、社会各界和政府的广泛协商进行决策。城市治理的新方法需要建立更灵活和更具责任性的管理体系，重点是建立协同管理和城市之间的合作性竞争关系。

二、APEC地区推进城市可持续发展的管理经验和措施

（一）经济可持续发展

投资的三个主要决定因素是基础设施、劳动力和政府与企业运作的成本，而城市是确定这些费用的关键。如人力资本（生产率/劳动力成本）的相对成本由教育的质量决定，而教育则由国家或地方政府提供。国内（包括国家/地方）应帮助城市改善投资环境，并使其具有足够的灵活性，以确保当地的利益相关方参与制定适当的产业结构、自然资本和文化等。

投资环境方面，新兴经济体的案例研究表明：降低外部成本，确保基础设施、劳动力的投资，以及制定针对商业的适当要求等措施有助于改善投资环境。在圣地亚哥，在政府的大力支持下，建立主要商务中心，帮助企业吸引投资者。在珠三角，政府提供具有吸引力的就业和新的服务产业。而在发达国家，常见的做法是刺激产业集群、企业网络的发展，简化业务管理和税收等相关手续，促进研发以支持先进技术、工业和服务业。但腐败问题，以及不良的土地管理和城市治理，集成的审批制度等是阻碍外国直接投资的主要因素。

创新和商业支持方面，相关机构支持本地集群及其供应链的能力（包括研发的资金支持）对提高城市竞争力十分重要。许多研发机构是由上级政府自主的，企业获得其支持的能力受到城市政策的影响。对创新的支持应涵盖产品开发周期的所有阶段，对创新的金融服务应更加灵活。关键是改善城市商业和投资环境，维护和保持商业和投资的法律、法规和行政规定。如新加坡、布里斯班和温哥华等城市通过出台一系列政策措施，通过降低商业和政府交易成本，提高城市竞争力。国家和地方政府应帮助城市优化创新框架和支持商业活动，并努力确保金融机构积极参与城市创新。

基础设施方面，城市规划、管理系统和执行能力是决定了基础设施成效（支持本地产业集群的物流基础设施、包括教育、健康等在内的社会基础设施）。对物流基础设施（如水、天然气和交通等）投资是提高城市运行效率的必要手段。污水处理设施，以及空气和水质量检测系统是确保公民生活品质及其生产率的关键。社会基础设施（如中小学校、高等院校的教育设施，医疗设施，以及灾害管理系统等“软系统”）对生产率也至关重要。国家和地方政府应制定激励政策，以促进城市在基础设施项目在融资和有效实施等方面的创新。

（二）社会和环境可持续发展

在社会可持续发展方面，城市的重点应放在维护社会的安全和包容性，并保护文化遗产。其成效决定了城市对研究人员和企业的吸引力。同样，环境的质量和城市的宜居性，以及政府对自然资源的保护和促进保持高品质环境服务的责任，同样决定了对全球范围内的研究人员和企业的吸引力。良好社会和环境管理的案例集中在发达国家，如澳大利亚和加拿大通过执行环保标准，确保居民获取信息和社会公平；而美国通过对房屋清洁能源（PACE）计划等投资，改善环境。国家应针对城市制定完善的社会和环境政策，帮助地方政府和城市制定必要的法规，提高其政策和法规的执行能力。

（三）城市治理

现代城市治理需要有效的多层管理系统，以反映城市地区各个层次的治理需求。从经济的角度看，各级政府间需要建立良好财政关系，以确保涉及资金问题的有效处理。从环境保护角度看，环境保护的法律法规要不断完善，执法要到位。从社会角度看，治理必须要有包容性，特别是社会保障措施。

最近几年，APEC成员经济体不断改善城市治理，主要包括民主化、权力下放、财政权力下放、融合等。近年来，印尼和越南的微观经济改革，吸引大量外国投资，提高了本国生产力，其宏观经济表现优于智利、墨西哥和秘鲁。在布里斯班，在城市规划、城市化发展管理、创新战略等方面采用了新的协同治理模式，成效显著。改善城市治理需要公众参与处理社区事务、环境问题、财政支出等，部分APEC经济体通过上述改革建立了问责制，提高了城市治理的透明度。

三、推进APEC地区城市可持续发展的建议

在过去几十年中，APEC地区城市可持续发展即取得了令人瞩目的成绩，也面临着经济、社会、环境、城市治理等多方面的挑战。为推动APEC地区城市可持续发展，包括UNDP、ADB等国际组织在内都对APEC地区城市可持续发展提出了建议，[15]这些建议基本可以归纳为三类：

首先，经济可持续性方面。城市具有吸引商贸企业和成为商品中心的能力。城市应通过不断吸引投资、增加就业、提升通讯系统和交通系统效率，提高生产率和生活水平。

其次，环境可持续性方面。城市应提高其恢复能力以改善居住环境。城市居住环境的恢复能力取决于住房、水的供给，空气质量，固体废弃物处理、能源效率、气候变化的适应性等，以及为城市居民提供卫生健康、生产积极性高、满意程度高的生活。

第三，社会可持续性方面。城市首要任务是提供安全、平等、包容的社会发展环境。经济增长的机会和利润应公平分享，社会各界都可以参与决策制定，法律公正适用，女性、社会弱势群体，以及不同种族、宗教群体都能被包容。城市因创造机会使不同阶层的个人、群体实现互动，从而增强社会的凝聚力。

参考文献：

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〔本文系国家标准化管理委员会项目“城市管理标准化框架及基础标准研究与国际跟踪”（项目编号：FWYBZH-（SAC2014）-04）、“ISO/TC268城市可

持续发展国际标准跟踪研究”（项目编号：512014B-3646）阶段性成果〕

（杨锋，1978年生，重庆人，中国标准化研究院公共安全标准化研究所副研究员。研究方向：可持续发展标准化，标准化战略）