地方行政学院财务收支内部控制建设的思考

光 娅

随着各地干部教育培训经费投入的不断增多，使得地方行政学院财务收支的内部控制面临着新的挑战。为了规范行政事业单位的内部控制，提高其综合管理水平，财政部于2012年11月正式发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称“规范”），自2014年1月1日起实施。［1］规范的出台意味着我国多年来行政事业单位内部控制规范权威依据缺失的结束，也标志着风险管控理念在行政事业单位的引入和强化，这是行政事业单位管理规范化、科学化进程中的一件大事，真正实现从“人治”管理向“法治”管理的转变。可见将规范应用于地方行政学院干部教育培训的内部控制是必需的，本文拟就如何加强地方行政学院财务收支内部控制的建设进行一些有益的探讨。

一、地方行政学院财务收支内部控制建设的必要性

地方行政学院作为各地干部教育培训的重要基地，经过多年的快速发展，无论在干部教育培训规模、培训质量和培训效益上都有很大的提升。任何事物的蓬勃发展都会伴随着层出不穷的新问题，干部教育培训也是如此。主要表现为：一是干部教育培训经费的来源已经初步呈现出多元化的格局，除国家的财政划拨之外，还有承担各单位委托培训及对外市场化培训的培训费收入，而且这些都呈现出快速增长的趋势，这种多元化的收入自然能够为干部教育培训发展提供强有力的支持，但是也极大的增加了地方行政学院的财务风险；二是伴随着干部教育培训规模的逐步扩大，为承担干部教育培训任务使得地方行政学院发生在各培训班次的支出也越来越多，支出增多的同时也给财务舞弊、贪污腐败滋生了空间。由此可见，当前迫切需要加强地方行政学院财务收支内部控制的建设，其必要性主要体现在以下几个方面：

（一）加强财务收支内部控制建设是防范贪污腐败行为的必然要求

随着干部教育培训规模的扩大和培训经费投入的增多，在利益的驱使之下，违法乱纪的现象层出不穷，一些地方行政学院没有企业的市场竞争压力及单位效益考核的缺失，在财务制度不健全、信息透明度差的情况下，财务收支信息失真现象严重，［2］如：有些培训部门虚列课酬支出，虚报冒领的情况时有发生。虽然，这些问题的出现与个人素质有关，但控制的缺失也是重要的原因，因此，加强地方行政学院财务收支内部控制建设是有效防范舞弊和遏制贪污腐败行为的必然要求。

（二）加强财务收支内部控制建设是健全财务管理制度的必然要求

很多地方行政学院在财务管理制度方面都没有成文的内部控制制度。在实际的财务收支内部控制中，往往存在无章可循、含糊不清的现象，收支管理具有很大的随意性。还有一部分地方行政学院虽然有内部控制制度，但是控制制度并未覆盖实践操作中涉及的方方面面，可操作性差。更多地方行政学院的财务管理制度数十年不变，不能适应新时期的发展需求。可见需要采取相应的财务内部控制策略，消除财务收支隐患，防患于未然，因此，加强地方行政学院财务收支内部控制建设是健全财务管理制度的必然要求。

（三）加强财务收支内部控制建设是保证干部教育培训事业健康稳定发展的必然要求

大多数地方行政学院认为，自己是政府职能部门，从事各级领导干部教育培训的工作，无需考虑干部教育培训资金风险问题，在现实操作中，往往存在培训业务部门培训费收支项目、标准和范围没有统一标准、自主权较大、难以监控，［3］甚至一些人员滥用职权、以权谋私的情况时有发生，致使干部教育培训经费存在“用之无度”“用之无方”和“用之无效”的情况，严重影响培训业务的正常开展和运转。因此，加强地方行政学院财务收支内部控制建设是保证干部教育培训事业健康稳定发展的必然要求。

基于以上地方行政学院在干部教育培训财务收支上存在的问题和面临的风险隐患，依据规范，并结合多年来实际工作的体会，提出对地方行政学院财务收支内部控制在建设的目标、原则和路径方面的一些思考，以期进一步加强干部教育培训经费管理，有效防范舞弊和预防腐败，更好促进地方行政学院干部教育培训事业健康、稳定、可持续发展。

二、地方行政学院财务收支内部控制的建设目标

随着干部教育培训规模不断扩大，资金来源日益多元化，财务收支活动日趋频繁和复杂，要使内部控制活动要发挥其应有的控制和调节作用，地方行政学院在干部教育培训的财务收支内部控制建设上，首先应当明确其控制目标。控制目标是管理经济活动的基本要求，是实施内部控制所要达到的最终目的，也是评价内部控制的最高标准。

根据规范第四条的规定，行政事业单位内部控制的目标包括五个方面：一是合理保证单位经济活动合法合规；二是合理保证单位资产安全和使用有效，三是合理保证单位财务信息真实完整；四是有效防范舞弊和预防腐败；五是提高公共服务的效率和效果。［4］这五个方面的控制目标是缺一不可，相辅相成，互为一体的，其勾稽关系如图1所示。

图1 行政事业单位内部控制目标的勾稽关系

地方行政学院财务收支内部控制目标的确定，应在遵循上述控制目标的基础上，进一步明确到干部教育培训财务收入和支出业务操作的各个环节，财务收支业务的具体控制目标及勾稽关系如表1所示：

表1 财务收支业务控制目标

三、地方行政学院财务收支内部控制的建设原则

根据规范第五条的规定，单位建立与实施内部控制，应当遵循全面性、重要性、制衡性和适应性原则。［5］内部控制原则是内部控制建设的根本点和出发点，具有指导性的标准。地方行政学院财务收支内部控制应在遵循行政事业单位内部控制原则的基础上，针对干部教育培训财务收支的业务特点和操作风险，还需要遵循以下建设原则：

（一）系统性原则

地方行政学院财务收支内部控制建设在层次上应当涵盖涉及干部教育培训各个层级的人员，在对象上应当覆盖干部教育培训的各个部门及各个岗位的每项收支业务，在流程上应当渗透到决策、执行、监督、反馈等各个环节，避免内部控制出现空白和漏洞。所以，干部教育培训财务收支的内部控制是一个整体系统，要使之成为一个有机整体，需要将内部控制原理贯穿于财务收支活动的始终，力求财务收支内部控制的建设体现出系统性原则，真正实现财务收支活动的全方位、全过程的控制。

（二）审慎性原则

地方行政学院财务收支内部控制建设应当以风险防控为出发点和归宿，保持高度审慎的态度，密切关注面临的各种风险隐患，针对干部教育培训涉及财务收支业务的重要事项、关键环节和高风险领域采取严格全面的控制措施，使风险降低到可以承受的合理水平，确保不存在重大缺陷和错漏。因此，学院应建立以风险为导向的财务收支内部控制体系，力求财务收支内部控制的建设体现出审慎性原则，对财务收支业务活动的各种风险进行有效的防范。

（三）协作性原则

地方行政学院财务收支内部控制建设必须在财务收支议事决策机制、业务流程、部门岗位设置和权责分配上科学合理，并符合内部牵制的要求。在形成制衡机制的同时应兼顾运营效率，因此，需要学院涉及干部教育培训的各个部门的全面参与和各个岗位人员的全力配合，力求财务收支内部控制的建设体现出协作性原则，各岗位和环节执行时都应协调同步，各项财务收支办理手续和业务程序都要紧密街接，促进干部教育培训事业高效运转。

（四）经济性原则

地方行政学院财务收支内部控制建设应当与干部教育培训规模、业务范围、风险水平和所处具体环境相适应，并随着所处环境的变化、培训管理要求的提高和财务收支业务流程的调整而不断改进和完善。同时，应在满足财务收支内部控制效果的前提下，充分考虑各地方行政学院的经济承受能力，力求财务收支内部控制的建设体现出经济性原则，提高干部教育培训资金支出的效益，使控制成本和控制效果达到较好的平衡。

四、地方行政学院财务收支内部控制的建设路径

根据规范第七条的规定，单位需建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。工作路线具体如图2所示：

图2 行政事业单位内部控制体系组织实施工作路线

按照规范要求，地方行政学院财务收支内部控制的建设至少要做到七个“一”：印发一个文件（财政部门下发的内控规范实施文件）、建立一个机制（单位一把手责任）、突出一个宗旨（干部教育培训财务收支内部控制的建设目标）、召开一次大会（内部控制规范实施动员大会）、开展一系列宣传（干部教育培训财务收支内部控制建设的必要性）、组织一揽子培训（财务收支内部控制方面的培训）、编印一份手册（地方行政学院财务收支内部控制手册），确保内控深入人心，准备充分到位。

要做到上述七个“一”，地方行政学院财务收支内部控制的建设路径［6］具体如下：

（一）加强领导，健全机构

干部教育培训财务收支内部控制需构建学院院长办公会领导下的决策、管理、执行、监督四个层次的组织架构，为加强财务收支内部控制建设提供组织保障，机构设置情况具体如表2所示：

表2 财务收支内部控制建设组织机构

（二）狠抓培训，提高认识

结合干部教育培训工作实际，对学院涉及干部教育培训财务收支内部控制的各部门有目的的开展内部控制规范培训和宣传工作，提高对加强财务收支内部控制建设必要性的认识。

（三）梳理流程，评估风险

对干部教育培训财务收入和支出的业务流程进行梳理，针对各业务岗位、管理事项、业务流程集中查找财务收支业务风险点（干部教育培训财务收支风险，从来源看有内部风险和外部风险，按业务流程梳理主要表现为市场风险、合同风险、质量风险、合规风险、财务风险、廉政风险等），找出关键控制点，确定风险容忍度和风险应对措施。

（四）制定手册，明确权限

通过对干部教育培训业务流程进行梳理，找出关键控制点，制定具体控制制度，进一步明确各岗位职责权限，在形成出台《＊＊行政学院财务收支内部控制手册》的基础上，制定涉及到具体工作领域的《＊＊行政学院干部教育培训管理内部控制制度运行手册》、《＊＊行政学院干部教育培训管理内部控制评价具体办法》和《＊＊行政学院干部教育培训管理内部控制评价工作手册》。

（五）推动实施，定期评价

再完美健全的内部控制体系也需要通过实施来检验其设计的合理性，因此，地方行政学院财务收支内部控制在健全制度，出台手册的基础上，应采取有效措施，着力推动涉及干部教育培训的各部门、各岗位贯彻实施，确保运行有效。同时，定期对干部教育培训财务收支内部控制设计和实施情况进行评价，及时发现缺陷，不断改进和完善。

（六）强化责任，严格奖惩

地方行政学院若想落实好干部教育培训财务收支的内部控制工作，有效的绩效考评是必不可少的。因此，在对其进行建设的过程中，应当充分把握好其在实际操作过程中的可行性和有效性，按照职责权限，强化岗位责任，在进行内部控制绩效考评的过程中始终坚持客观公正的态度，严格奖惩。

综上所述，如果想要让干部教育培训经费能够健康稳定运行，地方行政学院财务收支内部控制的建设就必须依据规范要求，明确控制目标，遵循控制原则，按照一定的建设路径建立一套比较完善的财务收支内部控制体系（具体如图3所示），为干部教育培训健康发展起着“纠错防偏”“保驾护航”的作用。

图3 地方行政学院财务收支内部控制建设体系

［1］ 财政部会计司.行政事业单位内部控制规范讲座［M］.北京：经济科学出版社，2013：12.

［2］ 宋影.试论如何加强我国行政事业单位内部控制规范工作［J］.经济师，2014（3）：104－105.

［3］ 王海红.关于实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》的思考［J］.会计之友，2014（6）：24－26.

［4］ 刘莉.对《行政事业单位内部控制规范（试行）》的问题探讨［J］.财会研究，2014（5）：55－58.

［5］ 刘永泽.行政事业单位内部控制制度设计操作指南［M］.大连：东北财经大学出版社，2013：95.

［6］ 王弘毅，王宝庆.行政事业单位推进《内部控制规范》现实路径选择［J］.会计之友，2014（9）：70－72.