补贴视角的城市交通发展导向性分析*

石 飞 周江评 SHI Fei, ZHOU Jiangping

补贴视角的城市交通发展导向性分析*

石 飞 周江评 SHI Fei, ZHOU Jiangping

政府和社会在城市交通发展中的导向性非常重要。文章从补贴这一独特的视角出发，试图论证当前政府对不同交通方式的补贴差异。从运营环节和基础设施建设两个角度，分别测算和对比对公交和小汽车的补贴，最后得出结论：目前全社会对小汽车的补贴远高于公交，与公交导向的城市交通发展方向相悖，并使市民的出行方式更偏向小汽车。最后，指出需去福利化和形成市场主导的停车建设和收费机制，并用补贴和税费的“正负效应”促使形成公交导向的城市交通发展模式。

发展导向；公共交通；小汽车；补贴；城市交通

1 城市交通发展导向

汽车产业作为国家支柱产业以来的20年是中国在建国后小汽车增长最为迅猛的20年。这段时期内，又因金融危机等重大事件所导致的各种购车惠民政策的出台（如购置税减半），降低了小汽车进入家庭的门槛并形成了当前我们不得不承认的“汽车社会”。各种城市问题相伴而生，从最显见的交通拥堵，到民众逐步意识到并开始为之警醒的生态环境问题，以致于现阶段，空气质量都直接与小汽车的使用挂钩[1]。在一些国内城市如北京、南京，甚至西方城市如法国巴黎等，均出台了雾霾天气下的小汽车限行政策。对此，有专家早在20世纪90年代即指出应大力和优先发展公共交通，也有学者几乎于同期提出公交导向的发展思路[2-4]，但为什么一些看似有效的公交发展政策并未真正起到促进公交出行与抑制小汽车出行的作用呢（如北京的数据显示，公交出行比重的增长伴随着自行车出行比重的同步下降）？看来，走过了小汽车迅猛发展的年代，也同步经历了所谓大力发展公共交通的时期，小汽车在这场城市交通发展模式之争中占得上风。

这其中固然有摊大饼的城市空间布局问题，如摊大饼有利于小汽车出行，而手指状则有利于发展公共交通[5-6]，也有民众寄希望于以小汽车来改善生活水平等因素，但本文并不在这些方面展开，而将基于补贴这一经济手段的视角，做一些有益的探索。

西方，典型的如美国，已经走过了很长一段时期的交通通勤补贴（commuting subsidy）之路，如在城市中心区与郊区的雇主付费下的免费停车（employer-paid free parking），即雇主免费为雇员提供停车位。但某些州制定的法案打破了这一常规，如加利福尼亚州1992年出台的停车补贴折现法案（Parking Cash Out Law），要求雇主为雇员提供另一种选择，即将免费停车这一补贴折现给雇员。在这一政策的影响下，更多的雇员选择了折现，从而降低了高峰期交通量、缓解了交通拥挤、提高了大气环境质量，并提高了地方和联邦政府税收[7]。

中国的情况有别于美国，大都不存在雇主的通勤补贴一说，对交通出行的补贴更多的是一种政府行为，如公交运营补贴。当然，也存在某些企业处于某种目的的补贴行为，如后文谈及的商场为吸引顾客为其提供免费停车的另一种方式的补贴行为。国内当前较为关注的是公交补贴机制和政策[8]，对不同交通方式下的补贴对比及其合理性的研究较少。

基于中国的独特情况，本文将分别从运营和基础设施投资这两个角度，测算、对比公交和小汽车的出行补贴，进而判断城市交通的发展导向。也许我们现在就可以隐约感觉到，通常情况下我们所认为的对公交出行的补贴，同时也补贴给了小汽车出行，这是导致目前交通发展模式导向不明确和造成社会不公的重要原因[9]。

2 运营环节的补贴测算与对比

2.1 公交出行的补贴测算

公共交通是大运量、集约化运营的重要的城市客运交通方式，其可承担因社会经济发展而产生的出行需求，且全社会均可使用。因此，发展公共交通是构建可持续城市交通体系的必然选择，但公交运营企业的政策性亏损却是不争的事实。以南京市为例，虽然公共交通系统规模相比北京而言较小，但政府给与地面公交的补贴额在2010年已超过4亿人民币。因此，如果公交乘客量和平均运距的数据已知，则可计算出分摊到个体的每人次、单位乘行距离的补贴额，计算过程详见表1。

由上表可知：每人次乘坐公交的成本约为1.97元，其中1.40元为乘客实际消费金额，余下的0.57元则为政府补贴，若换算到人次公里，则单位补贴额约为0.09，不足一毛钱。那么，如此的补贴额与小汽车相比，是高昂还是低廉？如是前者，可说明在补贴问题上，政府具备清醒的头脑，在公交与小汽车的博弈上，公交占得先机；但如若是后者，则说明公交补贴严重不足或对小汽车的补贴偏高，政府的实际出发点仍偏向小汽车，补贴机制并不符合当前可持续发展的诉求[12]。

表1 2010年南京市地面公交运营成本及营运补贴额计算表Tab.1 the computation of ground public transportation operation costs and service subsidies of Nanjing in 2010

表2 南京新百配建停车场免费停车政策下的补贴额计算表Tab.2 the computation of subsidies under the free parking policy in Nanjing Xinjiekou Department Store equipped with free parking lot

图1 运营补贴对比图（单位：元/人次）Fig.1 the comparison diagram of service subsidy (in Yuan per person)

2.2 商业配建免费停放角度的补贴测算

小汽车出行全过程的费用产生大致包括以下3个部分：由于行驶产生的油耗费用、停放产生的停车费用以及车辆折旧费。目前，国内汽油价格主要遵循国际油价上下波动，尽管其为不可再生资源，但难以量化油价是否存在补贴，而车辆折旧费更不存在政府补贴。因此，本文仅考虑在停车费用环节产生的补贴。

众所周知，近年来，中国的电商行业迅猛增长，如国内最大的电商淘宝网用了不到十年的时间即实现交易额从数百亿到万亿的突破。在电商如此规模的冲击下，门店销售额必然会受到影响，也因此，一些拥有配建停车场的大型商场开始在停车问题上做文章，免费停放或达到一定消费额后免费停放是其重要举措之一。

以号称“中华第一商圈”的南京新街口商圈的新街口百货（以下简称为新百）为例，新百的购物免费停车政策要求：当天购物累积满300元，可免费停车2h，购物累积满600元，可免费停车4h（封顶），超出部分按照南京市统一停车收费标准予以收费。2013年11月2日，我们在新百停车场蹲点展开调查，共计获得有效问卷76份。这76份问卷显示这些车辆平均享受到3.09h的免费停车，按照南京市统一停车收费标准，他们实际获得共计18.0元的停车补贴。车内平均载客2.17人次，因此，单位补贴额为18.0/2.17=8.29元/人次，约为地面公交补贴额的14.6倍（图1）。计算过程如表2所示。

由此可见，免费停车虽然给商场带来了人气，但却引发了新问题：由于免费停车而产生的停车补贴远大于政府对公交运营的补贴；据访谈调查结果，55.72%的被调查者认为比较在乎停车费用，如果没有免费停车，他们会考虑改变出行方式。因此，免费停车事实上导致了社会不公和交通发展的导向不明[13]，并深刻影响着人们对于出行方式的选择。而新百的这一做法并非个案，如今，位于南京市中心（新街口商圈、鼓楼商圈等）的多个商业百货巨头均实行这一政策，这无疑大大吸引了市民开车前往并有可能成为导致城市交通拥堵和空气污染的重要因素之一（图2）。

3 基础设施建设的补贴测算与对比

3.1 政府地面投资的补贴测算

据《南京交通发展年度报告（2011）》，南京市针对地面常规公交的基础设施投资额（包括场站、站台、车辆等的投资）逐年增长，2009年为3.67亿元，2010年达3.79亿元。显然，这里的补贴测算不能仅仅计入2010年的投资额，而应当累积多年的投资额。由于还存在通胀等因素，因此简化这里的计算（后文会证明这样的计算至少不会影响数量级，同时不影响与小汽车补贴的对比），认为年均公共交通投资额为3.5亿元左右。2003—2010年共8年的地面公交投资额共计28亿元。2010年的地面公交客流量为10.08亿人次，则因乘客无需承担基础设施建设费用而产生的对单位乘客的补贴为28/10.08=2.78元/人次。

3.2 政府主导停车收费标准角度的补贴测算

3.2.1 停车场建设运营成本测算

事实上，在国内，停车场的规划、建设及收费标准通常均由政府主导。尽管多年前，政府就开始鼓励民营资本进入停车场建设，并出台了一些优惠政策，但民营的停车场数量并未大幅增长，相较于小汽车的快速增长，停车场的建设就更为滞后了。下面用数据和公式计算来说明停车场建成后的年均收益。

实现投资盈利是停车场建设市场化和产业化的基础，基于此原则构建合理收费定价模型[14]：

式中，IP为停车位年平均收益（元/车位）；CP为停车位投资资本（含土地成本和建设成本）恢复费用（万元/年）。

其中Vb为单个车位平均可量化价值（含土地成本和建设成本），i为资本年恢复率，可取5年期银行基准贷款利率，n为资本恢复期，通常为40年；Cm为停车场内车位运营所需的平均维护、管理成本（万元/年）；Vpr为停车位建设合理投资回报（万元/年）。

图2 南京新街口商圈大型商场布局和公共交通设施分布图Fig.2 the diagram of layout of shopping malls and distribution of public transportation facilities in Xinjiekou commercial district of Nanjing

其中，φ为合理报酬率，通常取5%~ 10%，最低取5%。

以南京市为例，单位用地面积的土地出让成本以2万元/m2计，根据《城市道路交通规划设计规范（GB 50220-95）》，单个停车位的最小占地面积为25m2，地面停车场平均建设成本为1万元/车位，则地面公共停车位的平均可量化价值Vb为51万元。其他计算过程如表3所示。

根据上述计算可知，地面公共停车场车位平均投资资本恢复费用为3.63万元/车位·年，年平均最低投资回报为2.55万元/车位·年，不考虑车位维护管理成本，停车场平均每车位年收益应达6.18万元，也即日均收益169元，才能达到年5%的最低投资回报率。而现有停车收费日均收入约为50元，因此假定车位利用率等因素不变，为实现该回报率和收益，停车位白天收费标准需提高至5元/15min，或20元/h，是现有收费标准的3.3倍。

3.2.2 停车场收费机制与补贴

停车是一种特殊的需求，需要占用大量的土地资源，且越是资源紧张的城市中心区域，需求越旺盛。土地资源的稀缺性导致停车需求的特殊性。从出行行为角度看，停车只是出行者选择私人小汽车出行后产生的一种需求。在既有交通出行结构下，停车行为并非所有城市居民的全体行为，甚至算不上多数群体行为。在城市出行方式多样化的背景下，这种行为显然是非必需的，而且是可替代的[15]。一种非必需且可替代的需求只是因其需要大量占用稀缺的城市用地资源，故等同于稀缺、必需、不可替代的特殊商品而列入政府调控价格的定价目录，由目录授权的政府价格主管部门按照规定的管理形式管理，基本排斥了市场因素的调价和定价，这显然不合理[16]。从人的权利角度来说，人拥有受教育权、医疗权、公共交通出行权，但显然不应将停车作为人的权利并将其置于地方政府所提供的公共服务设施范围内。

根据上述定量分析，现有政府定价的停车收费模式显然不利于吸引民营资本进入，同时更不利于引导市民合理选用交通工具，因为政府定价实质上为开车人提供了20-6=14元/h的补贴。即便是相对划算的包月费300元/车位·月，也应至少按照3.3倍同步放大至1000元/车位·月，而补贴额为700元/车位·月。以平均每月22个工作日计，单位补贴额为700/22=31.82元/车次，是前文分析的基础设施建设产生的单位公交乘客补贴额的11.5倍，如图3所示。

表3 地面公共停车场建设成本及年平均收益计算表Tab.3 the computation of cost and average annual yield of ground public parking lot

图3 基础设施投资和政府定价产生的补贴对比图（单位：元/人次）Fig.3 the comparison diagram of infrastructure investment and its subsidy generated by government pricing (in Yuan per person)

显然，从基础设施投资角度，政府对公交出行的补贴远小于其对小汽车出行的补贴，这极不合理，在无法真实反映交通方式的实际使用费用的同时，也造成主管部门在交通主导模式问题上的南辕北辙、导向不明、政策不公，对于出行者和消费者来说，则是在以广义当斯定律[17]的方式鼓励他们更多地使用小汽车。

4 构建明确的城市交通发展导向

根据上述分析，无论是运营环节还是基础设施所产生的补贴，公交都远远低于小汽车，后者的单位补贴额均为前者的10倍以上，体现出事实上的小汽车优先而非公交优先。并且，这些补贴相较于北美的通勤补贴显得更为隐蔽，从而鲜有人了解和关注。那么，从补贴或经济学视角，应当如何打造明确的、即公交导向的城市交通发展模式？

福利经济学之父庇古提出了两个社会福利最大的基本命题：第一，国民收入越大，社会福利就越大。要使社会福利达到最大，就必须使社会国民收入达到最大，社会资源的配置达到最优。第二，国民收入分配越均等，社会福利就越大[18]。在边际效用递减规律的作用下，同样的货币量对穷人的效用要大于对富人的效用。因此国家应采用收入转移的方式，把高收入者的部分收入直接或间接地转移给低收入者，直到他们的边际效用相等为止。

可见，对于交通方式的各种补贴，首先应消除停车收费的福利化，提倡市场主导的停车收费机制，然后，通过针对公交出行的补贴和针对小汽车使用过程中的税费形成“推拉效应”，以促使建立可持续的、公交导向的城市交通模式。面对市场可能失灵的情形，可通过行政事业性收费予以弥补，如下文提到的停车调节费。

4.1 去福利化和形成市场主导的停车收费机制

在土地非私有和城市用地资源非常稀缺的情况下，政府利用或允许大量的公共土地资源建设机动车停车位，且未考虑供需关系，实行与停车位资源成本不相对称的低廉价格，甚至采用免费的方式提供给公众使用，这样的行为具备鲜明的福利特征，并实际偏向了高收入群体。

当我们指出两大商业巨擎对国内上百个城市出租车的高昂补贴（每单补贴乘客最高11元，最高补贴额达3.67元/人次·km）扰乱了出租车行业和运营秩序时，我们其实没有发现城市中的一些商业机构早已发起了对小汽车交通方式的补贴，而对小汽车的补贴恰恰是我们最不愿意看到的，但其却存在了一段时期而未得到足够的重视。

当发现相关部门从产业发展支持、购车惠民政策、福利化停车收费、畅通道路建设等从生产到消费再到使用等多个环节上均优先发展小汽车时，我们需要反思：一手公交、一手小汽车的两手抓政策能否形成共赢局面？公交真的优先了吗[19]？答案是显而易见的。

一些专家提出，为了鼓励民营资本进入停车场产业，应给予建设经营方附属事业经营权，允许进行停车场之外的商业经营服务。笔者并不完全认同。尽管给与商业开发权提高了建设运营方的积极性，但却没能改变以民众心理承受能力为基础的定价模式，也未能体现停车场用地的稀缺性，其实质仍然是补贴了小汽车的使用，导致社会不公。

因此，标本兼治的举措应当是按照党的十八大三中全会提出的“发挥市场在资源配置中的决定性作用”要求，放开停车场建设和停车收费，运用市场这一重要工具引导小汽车的理性出行，形成合理的交通方式结构。当然，在这一过程中，还需注意3个方面的问题：首先，应关注公众感受，并引导其转变观念，既然占用公共资源的停车位并非生活必需品，则应有偿使用，所付费用应体现市场的调节作用。第二，政府应审慎考虑配建停车规模，在城市中心区，应降低而不是提高配建标准，并制定最高而非最低配建标准[20-21]，如美国旧金山市取消了限定建筑物配建停车位最低标准的规定，改为限定最高值，规定CBD配建停车位面积不得超过总建筑面积的7%。国内城市如能做到，则市场在较低的配建水平下只会收紧停车供给，抬高费率。第三，目前的停车需求是在停车收费远远低于其停车成本（含机会成本）甚至免费的情况下来估计的，就如同试图去预测一种免费商品有多大的需求量一样是没有意义的。民众叫嚷停车难所以就认为停车存在问题、就应该增加停车位供应的逻辑是错误的。

4.2 用补贴和税费的“推拉效应”促使形成公交导向的城市交通发展模式

与补贴相对的为税费——税收和收费，但无论是补贴还是税费，都属于经济杠杆。显然，从构建公交导向的城市交通发展模式入手，应当给与公交补贴，而提高小汽车从拥有到使用的各种税费（而非前面谈到的补贴），并且，针对小汽车的税费和针对公交的补贴应当是相对应的，即多征收的各种税费应用于公共交通的发展[22]。具体的来说，提高燃油税率（并非当前仅仅替代道路养护费）和创新性地征收停车调节费（如深圳市实施的是高峰时段每小时10元的调节费率），从这两个涉及小汽车行驶和停放的关键环节上的税费制度改革是明智和有效的，至少从导向上看是正确的，这有利于构建公交导向的城市建成环境和交通发展模式[23-25]。

总体上，国内许多城市在交通发展模式上曾经有比较清晰的思路，但在社会经济高速发展的当下，往往容易忽视一些看似浅显的现象和道理。本文对于各种补贴的测算，其过程中可能存在某些参数取值的不精确，但这无碍于最终得到的数据数量级及较合理的相互关系对比。需要补充的是：对公共交通的补贴并非越多越好，从法经济学的理论视角，类似于北京2元的地铁票价实现了公平，却未实现效率，因为如此的低票价并未能吸引更多的开车人选择地铁出行。通过本文的撰写，希望决策者们能够在今后的政策制定和行业管理中重视这种隐性的补贴并给与专业的、科学的指导。

注释：

① 按照2012年南京市新实施的停车收费标准，一类区域路外停车场每15min收费1.5元，首个15min免费。

② 2013年11月2日的调查数据。

③ 考虑到Cm相比Vb较小的情况，因此该计算未计入Cm。

④ 现有收费标准为1.5元/15min。

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图表来源：

图1-3：作者绘制

表1-3：作者绘制

（责任编辑：袁李姝）

Analysis of Urban Transportation Development Orientation from the Perspective of Subsidies

The guidance on urban transportation development from governments and society is extremely important. This paper attempts to demonstrate the differences between various travel modes from the exclusive prospective of subsidies. After reckoning subsidies for public transport and cars in the aspects of operation process and infrastructure construction, it gets the following result: the current fact that much more subsidies are given to cars instead of public transport would affect residents' choices of travel modes. Three suggestions are given at last. Firstly, the subsidies for cars should be decreased and even eliminated. Secondly, marketoriented parking charge method should be implemented. Thirdly, decision makers should facilitate the formulation of public transport oriented urban transportation development mode by both positive and negative efforts (i.e., subsidies and taxes).

Development Orientation; Public Transportation; Cars; Subsidy; Urban Transportation

10.13791/j.cnki.hsfwest.20150121

石飞, 周江评. 补贴视角的城市交通发展导向性分析[J]. 西部人居环境学刊, 2015, 30(01): 125-129.* 国家自然科学基金（51308281）；江苏省自

TU984.191

B

2095-6304(2015)01-0125-05

然科学基金资助项目（BK2012728）

石 飞： 南京大学建筑与城市规划学院，讲师，shifei@nju.edu.cn

周江评： 美国爱荷华州立大学设计学院，助理教授，博士生导师

2015-01-10