国外地方政府债务风险控制的经验与启示

龚俊琼

[摘 要] 目前，世界上无论是发达国家、发展中国家还是以金砖国家及G20为代表的转型期国家，普遍都会通过政府举债促进经济社会发展。欧盟、美国、日本及巴西四个国家或地区在地方政府债务风险控制的共同点是：明确赋予地方政府举债主体地位；严格控制地方政府债务规模及限定资金用途；设立地方政府债务管理专门机构；高度重视地方政府债务风险的防范。我国应结合国情，借鉴不同国家的有益做法，明确赋予地方政府举债主体地位，建立健全地方政府债务管理制度和符合本国国情的地方政府债务管理体制，设立地方政府债务管理专门机构，完善地方政府债务风险控制机制，从而控制和防范地方政府债务风险。

[关键词] 地方政府；债务风险控制；经验；启示

[中图分类号] F202 [文献标识码] B

目前，世界上无论是发达国家、发展中国家还是以金砖国家及G20为代表的转型期国家，普遍都通过政府举债促进经济社会发展。中国作为最大的发展中国家及正在转型崛起的代表，理应结合国情借鉴先进国家的经验，适当允许地方政府正常举借债务以促进经济发展。

一、国外地方政府债务风险控制简述

（一）欧盟主要成员国地方政府债务管理及风险控制

这些国家的方法主要是通过举债约束机制、危机处理方式以及管理方法创新等。一是规定债务危机处理方式方面，中央政府一般具体分析危机实际情况及其可能产生的后果、演变趋势，并结合相关政策制度规定来统筹规划解决债务危机。二是在限制地方政府举债方面，欧盟主要成员国普遍采用市场约束、制度约束、行政控制和政府级次间协作等约束机制来约束地方政府的举债行为。三是完善债务管理组织体系方面，欧盟主要成员国的债务管理理念经过几十年的转变和发展，其债务管理模式已经由分散性逐步向专业性完整性演变。四是创新债务管理办法方面，大多数欧盟成员国逐步将私人企业中的资产组合管理方法引入到政府债务管理中，通过资产负债管理中的均值方差模型的应用，采用统计计量方法得出最优债务组合的方法管控债务风险。

（二）美国地方政府债务管理及风险控制

美国自独立以来就确立了三权分立的民主政治体制，这也使得美国联邦、州及县市级地方政府都相对具有较大的自治权利，在财政税收方面表现为独立的预算权、税收征管权及举债权，这就造成美国债券的发债主体较广泛，监管难度较大。目前，美国政府债务以预防为主，并大力通过强化监管控制和化解地方政府债务风险。

美国联邦政府设置了政府间关系顾问委员会，该委员会起初主要是起着中央与地方之间的协调监督作用。在地方政府债务管理方面，美国的地方政府有自主举债的权利，州及州以下地方政府可以通过举债，筹集经济社会发展所需要的资金，但美国中央政府的控制也很严格，美国的地方政府制定了一系列指标，实时监控地方政府债务情况，一旦有超标，这个地方政府就被列为监控名单。之后，州审计局会行使监督权，对地方财政进行全面的监视，直到地方政府的财政状况逐渐好转并被剔除“监控名单”为止。在“监控名单”期间，财政计划与监督委员会对该地方政府财政实行全面监督和管理，并对所有财政收入和支出具体情况进行严格审查，对其财政改革计划的制定与实施也会进行监督甚至提供协助和建议，直至财政危机消除为止。

（三）日本地方政府债务管理及风险控制

日本的财政管理体制实行的是中央、都道府县、市町村三级管理，其中，都道府县和市町村财政共同构成了日本地方政府的财政管理体系，日本的各级地方政府具有了一定的举债权限，但是，规定却非常严格，例如地方政府的举债规模、利率及资金用途等方面做了严格的限定。其中，日本地方政府债务风险控制的方法有：一是中央政府会根据各个地区发展实际需要及其具体财政状况来编制地方政府举债计划，并对各地区的举债规模、债务用途、举债方式等方面进行明确规定；二是地方政府发行地方债必须经过严格的审批程序，先要报自治省，只有经过了自治大臣的审议批准以后才能实施；三是日本政府通过立法，建立了债务的早期风险预警体系，对地方政府必须披露的财政指标有明确规定，并对其标准进行清晰界定，超过标准要严格控制甚至削减债务规模。主要指标有：赤字率；综合赤字率；偿债率；未来债务负债率。

（四）巴西地方政府债务管理及风险控制

巴西是联邦制国家，由联邦政府、州政府和众多的市政府组成。巴西地方政府的债务管理体制属于制度约束型，试图以法律制度约束地方政府举债。自1998年巴西债务危机后，联邦政府为了控制地方政府债务风险，颁布实施了《财政责任法》。

对于地方政府债务管理及风险控制，巴西的做法主要有：一是巴西国家金融管理委员会统一负责地方政府债务的管理，联邦金融机构对巴西州政府的贷款则由其具体授权巴西中央银行负责。二是严格限定地方政府的举债资金的用途，地方政府举债资金主要用于公共基础设施建设。三是巴西联邦政府重视加强法律法规对地方政府的债务风险控制。四是大力推进政府财政透明度制度建设，巴西中央政府通过大力推广国家信息系统的应用来监控债务信息，这样才能确定地方政府的债务规模是否已经达到了法定限额，从而有的放矢，果断应对。

二、国外地方政府债务风险控制的共同点

（一）明确赋予地方政府举债主体地位

欧盟主要成员国、美国、日本及巴西四个国家或地区都以法律形式明确赋予了地方政府举债主体地位。在财税方面，美国则规定各级政府都拥有独立的预算权、税收征管权及举债权，日本规定各级地方政府都有权通过债务形式来筹集资金，巴西通过《财政责任法》来明确授予地方政府举债主体地位。

（二）严格控制地方政府债务规模及限定资金用途

要提高资金利用效率就必须对地方政府债务规模进行严格限制，同时也必须对债务资金的具体用途进行严格限定和强化监管。上述四个国家或地区都曾经爆发过政府债务危机，因而这方面监管都很严格，其共同点是都将地方政府债务资金严格限定在公共基础设施建设领域，并将地方政府举债规模与当地GDP、偿债能力等直接挂钩，从而达到控制地方政府债务规模的目的。endprint

（三）设立地方政府债务管理专门机构

欧盟、美国、日本及巴西四个国家或地区都以法律形式对地方政府债务问题进行规范，并设立了专门的管理机构。在这个里面，美国管理地方政府债务主要通过政府间关系顾问委员会；日本规定地方政府发行地方债券必须经过严格的审批程序，先要上报各自治省，只有经过自治大臣审议批准后才能实施；巴西设立了国家金融管理委员会，通过这个委员会来管理地方政府的债务；英国、比利时等欧盟主要成员国则通过国家债务管理办公室来统一管理与监督政府性债务问题。

（四）高度重视地方政府债务风险的防范

上述四个国家或地区基本都存在比较严重的地方政府债务问题，各个国家都有各自不同的方法，通过这些方法，来控制和防范地方政府的债务风险。其共同做法是：严格限制地方政府举债方式，举债规模与地方经济发展情况及偿债能力等直接挂钩；设立统一的专门机构进行监管，严格审批地方政府举债；及时准确披露地方政府举债信息及偿还情况；要求地方政府举债同时必须制定详细的偿债计划，还必须提取相应的偿债准备金等。

三、国外地方政府债务风险控制对我国的启示

（一）明确赋予地方政府举债主体地位，建立健全地方政府债务管理制度

地方政府举债权就是地方政府发行地方公债和对外举借债务的权力，明确赋予地方政府举债权，就是赋予地方政府发行地方债及对外举借债务的权力，这是当今世界各国的通行做法，可以有效地促进地方经济增长，促进地方基础设施等公共事业发展。

（二）建立符合本国国情的地方政府债务管理体制

一国的地方政府债务管理体制与管理模式与其现行的政治体制密切相关，而这又恰恰对其财政体制产生直接影响，甚至起决定性作用。另外，地方政府债务管理模式的选择还与当地经济、文化等因素有关。我国作为具有中央集权特征的国家，地方政府服从于中央政府，地方政府承担的责任和财力跟中央政府完全无法相提并论，因此有必要根据我国的具体国情来选择适合我国的地方政府债务管理体制。

（三）设立地方政府债务管理专门机构

不同的国家或地区，地方政府债务的管理机构有不同的形式。我国也应该根据自身特点，从法律法规上设立专门的地方政府债务管理机构，从根本上改变目前的地方政府债务的现状。

（四）完善地方政府债务风险控制机制

一是严格审批地方政府举债行为；二是地方政府要严格编制预算，地方举债规模与其地区生产总值及预算执行程度直接挂钩；三是加强地方政府债务方面的立法；四是以政策法规限定各级地方政府举债方式，执行有限制的举债权和债务担保；五是提高地方政府债务信息透明度，及时披露相应数据，接受民众和媒体的公开监督；六是建立完善、可靠和健全的偿债机制，让地方政府债务总量可控、还债能力与举债能力相适应。

[参 考 文 献]

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[5]杨婕.欧债危机对中国地方政府债务风险启示[J].中小企业管理与科技（中旬刊），2014（12）：81-82

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[责任编辑：王凤娟]endprint