广西县域特色产业引导基金发展研究

陈雁

广西县域特色产业引导基金发展研究

陈雁

［摘要］随着广西进入高铁时代以及我国迎来深度的产业结构调整时期，广西的县域特色产业面临一个难得的发展机遇，而推行1+N的引导基金模式，设立引导基金助推广西县域特色产业的发展，是实现赶超战略发展路径。为此，需要进一步完善创投自律行业管理体系，降低创投公司的税负，实施创投与并购投资专业化基金并行发展战略，建立更加完善的多级创投引导基金。

［关键词］广西；县域特色产业；产业政策；引导基金；发展路径

县域特色产业是以县（区）为特定范围，以独特的资源优势为基础，以独特的生产技术、生产工艺、生产工具、生产流程和管理组织方式等为支撑，制造或提供特色产品与特色服务的部门或行业。发展县域特色产业对繁荣县域经济具有重要作用。

随着广西进入高铁时代以及物流成本的下降，影响广西特色产品推向全国市场，实现产业化的因素正在逐渐消失，在这种大背景下，广西面临着前所未有的发展县域特色产业的机遇。在这个关键时刻，政府对产业的扶持，也即产业政策就显得非常重要，这就要求国有资金在引导广西县域特色产业发展中要有新思维、新工具和新路径，其中设立引导基金就是一种可行方式。

一、广西设立引导基金发展县域特色产业的设想

广西县域特色产业发展有着资源禀赋优势，现阶段已有一定的基础，但也面临着一系列问题，突出表现在以下三个方面：一是保鲜和储运技术落后，缺乏统一的技术标准；二是缺乏全国性的连锁龙头企业；三是产业集中度低。保鲜和储运技术随着高铁网络的高覆盖和物流技术的迅猛发展，这一问题目前已经得到了一定程度上的解决。当然，物流成本是一个要解决的问题，如果成本太高，那又将成为另一个发展瓶颈。因此，在这一问题上也可考虑政府国资介入，成立统一的特色产品物流网络，发挥专业化和规模效应，降低成本。现阶段面临的一个最大问题是产业集中度低和无连锁龙头企业，企业规模小意味着抵御市场风险能力就小，在市场终端的话语权上就处于劣势。而究其原因，笔者认为主要是存在资本瓶颈。产业集中度低，在于缺乏并购资本推手。要突破这一资本瓶颈，一是要大力发展天使基金，解决特色产品创业企业早期资本不足的问题；二是要大力发展并购基金，解决并购资本推手的缺位问题。而这两种手段，都需要国有资本发挥重要的引导作用。

目前，国内的创投基金蓬勃发展，但由于短期回报的倾向性，主要集中于传统的、回报率相对稳定的产业，也就是说创投公司在选择项目时，更多地偏好传统产业、成熟企业，而天使投资风险巨大，失败率高，且需长期培育，耗时费力，民营资本不愿介入。广西在特色产业发展方面的并购基金几乎看不到踪影。笔者认为，原因有二：一是企业家观念固化，并购意愿不足；二是能够推动并购的产业资本和金融资本不愿参与进来。这方面，政府这只“看得见的手”，必须发挥作用。

一直以来，广西财政扶持的方式主要是传统的引导方式，项目资金支持采用奖励、贷款贴息和投资补助等方式，但即使是这些传统方式，在特色产业的发展上也很少看到。况且这种传统引导方式虽有一定效果，但弊端也明显，首先是财政资金属于奖励鼓励性质，无偿使用，无法回收；其次是有限的财政资金面对众多的企业需求，规模分散，没有重点；更为重要的是，这种方式没有充分发挥市场导向作用，是人为地选项目，建立在评判主体对项目前景有完全信息的前提下，容易产生低效率、重复投资、寻租等弊端，既不利于国资保值增值，也不利于县域特色产业的发育成长。

针对这些弊端，笔者认为，有必要设立以市级发改委为龙头，以各县发改局为配套的1+N基金模式，设立引导基金，引领县域特色产业发展，与传统财政直接补贴的方式相比，这种方式旨在变无偿资助为有偿投资；变预算分配为引领放大；同时实现市县联动，资源充分利用。

为什么要靠引导基金这种推手，而不是其他的方式？理由有三个：一是基金与市场对接的程度高；二是基金是可循环可持续的，可进可退，较为灵活；三是基金有放大效应。简言之，通过基金来做引导，可以有效规避传统财政支持的弊端，同时有效地解决资本的瓶颈。

二、广西设立引导基金发展县域特色产业的可行性

从实践上看，国内已有设立引导基金的成功案例，例如，上海市于2010年设立了30亿元的引导基金，首期政府出资约8亿元，子基金总规模约40亿元，总体放大5倍。①参见叶锋《上海连续推出创投引导基金扶持战略性新兴产业》，载新华网，http://news﹒xinhuanet﹒com/fortune/2011-11/23/ c_111188096﹒htm。广东省为推动战略性新兴产业发展，设立了规模为30亿元的创业投资引导基金。以其中一家子基金对四家公司的投资为例，引导基金出资仅2700万元，但吸引了近4亿元的“跟投”，放大了15倍，②参见赵晓娜《创投资金投向新兴产业“前端”》，载《南方日报》2014年5月23日。有效发挥了财政资金“四两拨千斤”的撬动作用。

引导基金可以取得这样的效果，关键在于基金本身的放大功能。引导基金按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行投资运作，在整个过程中，市级财政专项资金会产生三级引导放大效应：第一级放大，母基金和市国有投融资公司按1:1配比出资发起设立子基金，使母基金第1次放大1倍；第二级放大，母基金和市国有投融资公司配比资金共同引导省级专项基金，县区级财政资金、社会资本等设立子基金，使母基金再次放大；第三级放大，子基金单独或联合其他社会资本共同对项目或企业进行投资，使母基金第3次放大。这个过程中，基金本身的投资可退出返回循环使用，整个投资规模将不断扩大（见图1）。

图1　国资引领放大机制图

三、广西以引导基金发展县域特色产业的实施路径

（一）引导基金的设立

上文提出的1+N模式设立引导基金，重点突出市县联动。鼓励县级引导基金交由市级引导基金受托管理机构进行管理，或联合组建基金管理机构。鼓励市、县联合设立子基金。鼓励市、县引导基金管理机构按照市场化原则展开项目合作。在基金管理组织结构中（见图2），引导基金联席会是引导基金的最高权力机构，负责制定和修改《管理办法》，下达和考核各引导基金年度目标，协调基金联动；引导基金理事会是各引导基金的决策机构，负责拟定引导基金年度目标，组建评审会，确定并评价受托管理机构，审议投资策略；引导基金评审会是各引导基金理事会下设的评审机构，负责制定引导基金评审标准与细则，评审基金对外投资；引导基金受托管理机构是各引导基金的运作机构，负责拟定引导基金投资策略，建立专家库，运作基金资产。

图2　引导基金管理组织结构

（二）引导基金的运作

在引导基金的运作上，首先是重点投资企业的把握。其次是把握投资方式，主要有三种：阶段参股、跟进投资和风险补偿。在阶段参股上，把握的基本原则是：引导基金在子基金的参股比例不高于子基金规模的30%，用于阶段参股的资金不得低于其总规模的60%；跟进投资的原则是：跟进投资额不超过社会资本投资额的50%；用于跟进投资的资金不高于总规模的20%；风险补偿的原则是：风险补偿不超过社会资本实际损失的5%；用于风险补偿的资金不高于总规模的20%。再次是退出，退出方式主要有四种：股权转让、出资人回购、到期清算和企业回购，总体原则是不与民争利。具体而言，天使基金7年退出，5年内不计息。其他基金5年退出，3年内不计息。跟进投资5年退出，同股同权。

（三）引导基金的管理

针对投资于不同类型、不同阶段的子基金制订不同风险容忍度和考核办法。对天使基金而言，针对天使基金投资人不积极的市场缺位，采取先于社会资本承担亏损的风险补偿方式，吸引社会资本；对并购基金而言，重点配置并购重组基金，市长专项引导基金中用于并购、整合重组的资金不低于其规模的60%。通过全国范围收购、整合规模较大、极具潜质的特色产业龙头，实现与本地产业及资本市场对接，打造若干家行业全国排名领先的连锁龙头企业，带动整个产业集群发展。

在监管上，市引导基金联席会：督促资金落实，督促合规运作，总结考核。公共财政考核评价：建立绩效考核制度，定期评估，年终审计。市审计局：审计受托管理机构，延伸审计引导基金。理事会监督：公示及社会监督。

四、广西设立引导基金发展县域特色产业的建议

第一，进一步完善创投自律行业管理体系，加快立法，树立权威性。可以建立由市级多部门参与的集体议事的协调机制，形成市一级的创投监管体系。在此基础上开展创投基金管理资格的认证和管理，强化创投基金的透明度和监管力度，加强创投基金的信用体系建设。真正实行政府引导市场，行业管理企业的科学体系。为此，要依法规范和大力发展地方行业组织，使它成为全国行业中的分支机构，实行行业统一管理和地方配合的体系。

第二，降低创投公司的税负，引导社会资本进一步创新各个行业，支持中小企业的发展。加快完善鼓励创投发展的税收政策，抓住主要矛盾完善实施细则，将优惠政策落实到位显得尤为重要。当前实施的创投优惠政策需要按中小和潜质双重标准认定，不能真正良好地引导投资方向，因此可以使享受创投优惠政策的标准进一步放宽，门槛进一步降低，扩大税收优惠政策的覆盖面，引导更多的社会资本进入创投行业，引导更多的创投机构扶持特色产业发展。同时，应该更加关注创投机构的实质而非组织形式和资产性质，统筹考虑，全面公平的对创投行业采取税收扶植政策，以促进该行业持续有效健康发展。

第三，将国外较先进的经验和广西的实际相结合，实施创投与并购投资专业化基金并行发展战略，从根本上解决两者的定位问题；将创投企业管理办法上升到法律法规的层面，并配套完善实施细则。同时加快实施专业化并购投资基金管理办法，发挥并购投资基金对特色产业的重组整合的重要推动作用，而不是把创投或规范化管理笼统地纳入到证券投资基金法，因为这些举措都可能导致更加严重的认识上的混乱。

第四，建立更加完善的多级创投引导基金。可以从以下三方面着手：首先，在现有的引导基金管理办法上，可以对引导基金的运作进行更细的规定，使之能够真正发挥引导基金、引导创投资本投向种子期和初创期的作用。引导基金不应用于市场竞争，那么对成长期的企业，今后应该不再是引导基金引导的方向。其次，充分发挥自治区、市、县三级的财政引导基金的作用，从区财政的层面形成一个全局性的引导基金，并且通过这个引导基金也能够引导市级引导基金的设立与规范。自治区引导基金的用途有两个，一是可以作为阶段性参股用于产业引导的基金；二是可以跟市级政府合作成立地方引导基金，来引导地方财政引导基金的投向。这样在自治区和市设立的引导基金，有明确的功能划分，又有明确的体系，才能正确发挥财政资金设立的创投引导基金对社会资本的引导作用。

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［责任编辑：杨彧］

［中图分类号］F127

［文献标识码］A

［文章编号］1673-8616（2015）03-0118-04

［收稿日期］2015-04-01

［基金项目］广西哲学社会科学十二五规划项目《广西少数民族县域特色产业发展战略研究》（11EMZ014）、桂林旅游高等专科学校科研项目《广西北部湾经济区港口城市特色产业发展战略研究》（2011QN01）

［作者简介］陈雁，桂林旅游学院商务系讲师（广西桂林，541006）。