新常态下江苏沿海新型城镇化发展问题与对策研究

陈洪全

(盐城师范学院 城市与规划学院，江苏 盐城 224051)

党的十八大提出，坚持走中国特色新型城镇化道路，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展;2014年3月，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(2014 -2020)》，对新型城镇化作出全面部署，要求走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。中共江苏省委、省政府将推进城镇化与城乡一体化作为全省经济工作的重要抓手，改革开放以来江苏城镇化经历了以苏南乡镇工业驱动小城镇快速发展，以开发区建设和外向型经济驱动大中城市加快发展，以城乡发展一体化为引领全面提升城乡建设水平的三个阶段［1-3］。2013年全省城镇化率达到64.1%，高出全国平均(53.7%)10个百分点。但是，江苏城镇化区域差异明显，2013年苏南城镇化率达到73.5%，苏北只有53.2%;沿海地区地跨苏中、苏北，包括连云港、盐城、南通三市，城镇化率为57.9%［4］。江苏沿海地区是江苏最大的发展空间，《江苏沿海地区发展规划》实施以来，在港口建设、产业发展、城镇建设、滩涂开发和海洋经济发展上取得重大突破，但沿海地区的城镇化率仍低于全省平均水平，面对经济新常态和对接“一带一路”的新要求，开展沿海地区新型城镇化研究，对推动沿海经济转型，提升沿海开发水平，促进区域协调发展，提高全省城镇化水平，有着重要的理论和实践意义。

一、江苏沿海地区城镇化现状与问题

㈠城镇化水平低，滞后产业、港口发展

改革开放以来，江苏沿海地区经历“沿海开放城市”(20世纪80年代)(连云港、南通)、“海上苏东”(20世纪90年代)、“沿海大开发”(21世纪初)三次战略推动，城镇数量和规模不断扩大，特别是2009年《江苏沿海地区发展规划》实施以来，坚持以港口为龙头、以产业为支撑、以城镇为依托，城镇化步伐明显加快，城镇化率从2008年的46.2%上升到2013年57.9%，上升11.7个百分点，同期，江苏省城镇化率从54.3%上升到64.1%，上升9.8个百分点，2008 -2013年来，沿海地区的城镇化增长速度快于全省平均水平，与全省城镇化平均水平差距缩小了1.9个百分点，到2013年末，沿海地区城镇化率仍低于全省平均水平6.2个百分点。江苏沿海地区生产总值(GDP)由2008年的4 863.49亿元增加到2013年的10 299.81亿元，由占全省15.7%上升到17.4%，2013年沿海地区GDP增加速度达12%，高于全省1.2个百分点;沿海地区规模以上工业总产值由2008年8 652.32亿元增加到21 936.71亿元，由占全省的13.4%上升到16.3%;沿海港口吞吐量由10 769 t增加到26 919.33 t，由占全省9.3%上升到12.6%。连云港30×104t航道，大丰港、洋口港、滨海港、射阳港、陈家港等5×10410×104t航道相继建成，沿海地区逐步建成江苏新的经济增长极。但是，沿海地区仍为江苏及全国沿海地区的城镇化“低地”。

图1 2008 -2013年江苏沿海地区城镇化水平比较

表1 我国大陆沿海省份沿海地市级以上城市

㈡城镇布局不合理，缺乏中心城市和城市群

到目前为止，江苏沿海地区设有3个省辖市(连云港、盐城、南通)，4个县级市(东台、如皋、海门、启东)，9个区(连云、海州、赣榆、大丰、亭湖、盐都、崇川、港闸、通州)，10个县(东海、灌云、灌南、响水、滨海、阜宁、射阳、建湖、海安、如东);平均10 863 km2有1个省辖市，江苏全省平均7 892 km2有1个省辖市，沿海地区省辖市区域是全省平均的1.4倍。“十一五”期间，江苏规划建设的南京、苏锡常、徐州三大都市圈，但占面积32%和人口24%的沿海地区成为空白。根据《中国海洋统计年鉴》，目前我国大陆现有沿海地市级以上城市53个，其中包括直辖市2个(上海和天津)、副省级城市7个(杭州、广州、大连、青岛、宁波、厦门和深圳)和地级市44个(表1)。江苏作为我国沿海经济大省和沿海人口大省，目前，沿海城市的数量偏少，规模偏小，缺乏城市群或城市圈。

㈢城市空间扩展过快，集聚辐射功能不强

近几年，江苏沿海地区城镇化在空间上呈现“外延型”、“飞地型”，以城镇为中心向外扩张，建设新城、新区;以港口为“飞地”建设港城、“副城”。目前，连云港市滨海新城和赣榆、徐圩港新区，盐城市环保科技城和大丰港新区，南通市通州新城和通州湾新区正加紧建设。2009年南通市所辖通州市撤市建区，南通市区原管辖面积为355 km2，通州成为新辖区后，城市面积扩大至1 521 km2，人口增加到210万;2014年连云港市所辖赣榆县撤县建区，连云港市区面积扩大到2 700 km2，市区人口也达216万人;近期，盐城市所辖大丰市撤市建区，城市面积由1 862 km2扩大到4 921 km2，市区人口增加到234万。2008年至2015年，沿海三市市区总面积扩大2.7倍，人口增加2倍，城市空间扩张远远快于人口增加。2014年未，连云港、盐城、南通沿海三市市区经济总量分别占全市33.8%、27.4%、37.9%，远远低于苏南、苏中城市，江苏沿海地区中心城市经济集聚功能不强。

二、江苏沿海地区城镇化发展对策

江苏沿海地处“一带一路”和长江经济带交汇点，国家战略在此集中叠加。在《国家新型城镇化规划》“二纵三横”城镇空间布局中，“陆桥通道”、“长江通道”两条横轴、“沿海”一条纵轴在江苏沿海地区汇集，是长江三角洲城市群辐射区域，为江苏沿海地区加快新型城镇化建设，拓展发展新空间带来历史性机遇。

㈠规划引领，突出沿海城市发展定位

突出江苏沿海地区作为“一带一路”建设的前沿阵地、长江经济带和新亚欧大陆桥重要的出海门户的战略定位，高起点规划沿海地区城镇化发展。强化连云港东陇海线中心城市、“一带一路”综合交通枢纽和国际物流中心，盐城沿海地区重要中心枢纽，南通长江经济带北翼“桥头堡”和江海联动开发示范区的地位。城市是区域经济中心，也是沿海开发的依托，长期以来，城镇化一直是沿海开发的短板，江苏沿海地区城镇数量少、规模小，与苏南、苏中地区存在明显差异，也成为全国沿海的城市“谷地”，严重影响产业、人口、项目、平台集聚。必须抓住新机遇，把城镇化建设作为沿海开发的先导，通过城镇化放大向东、向西开放优势，拓展对内对外开放新空间，推动沿海开发向纵深发展，引导产业、人口、科技等资源要素加快向沿海集聚，促进工业化、城镇化、农业现代化协调发展［3］。

㈡产港城融合，加强产业支撑作用

加快新型工业化进程，实施创新发展驱动战略，着力推进港产城融合发展，增强港口的产业支撑、物流支撑、城镇支撑和人口支撑［5］。一是加快先进制造业发展。落实“中国制造2025”和“互联网+”行动计划，依托科技创新，大力发展新能源、节能环保、电子信息、海洋生物等高新技术产业、战略性新兴产业，推进主导产业向中高端制造环节延伸。二是加快临港产业发展。积极发挥港口资源优势，大力推进石油、化工、汽车、造船等重化工业和重型机械业发展，主动承接长三角地区大运输量、大占地空间、大用水量的加工制造项目。三是加快服务业发展。依托连云港港、盐城港、南通港资源优势及中哈物流合作基地，盐城中韩产业园等载体，大力发展现代物流产业，建设多式联运中心和国际物流园;加快发展滨海旅游，为沿海城市增加文化底蕴;积极发展金融业、保险业、公用事业、居民服务业，增强就业创业的活力。

㈢优化布局与体系，壮大沿海城市带与城市群

沿海地区城镇化布局，要把城市群作为主体形态。中心城市综合实力的大小，以及与中心城市连为一体的中小城市群、小城镇的数量及综合实力决定沿海地区发展水平［6］。按照“三极一带多节点”空间架构，构建中心城市-县城-重点城镇(或园区、港区、垦区)-新型社区的城镇体系。极化连云港、盐城、南通三个中心城市，增加中心城市的集聚辐射功能，使之对整个区域发展真正起到应有的带动作用，对城市化起到引导和标志作用;强化县域中心，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。通过中心城市的发展，带动中小城市、小城镇的发展，并以区域的经济发展为支点，形成现代经济发展的完整网络;培育节点城镇，加快扶持发展江苏沿海城市带中心节点城市［7］。滨海作为盐城与连云港之间的中心节点，东台作为盐城与南通之间的中心节点，尽快使之建成沿海城市带的重要节点城市。

㈣加快基础设施建设，推进公共服务一体化

推动基础设施互联互通。以强化港口航道功能、构建快速铁路通道、扩大国际集装箱货运，完善公路网络，增大航空密度为重点构建综合立体交通网络，增强区域内外通行能力。首先加强连云港国际航运枢纽建设，充分发挥30×104t航道效用;放大南通港江海联运优势，提升与上海港组合能力;加快大丰港、洋口港等产业港建设，扩大运输能力;大力建设滨海港、射阳港等淮河口港口群，开辟淮河流域新走廊。其次，加快连淮扬镇、徐宿淮盐、青连、连盐、沪通等高速铁路建设，加强向南与上海、苏南，向北与青岛、京津冀，向西与徐州、陇海沿线对接，主动接受上海、苏南、徐州、京津冀等大都市(圈)辐射;完善内部交通体系，实现区内市、县、镇、港快速通达。加快通榆运河、淮河入海水道等水利设施改造升级，沿海新能源电网建设，推进基础设施与公共服务均等化与一体化。

㈤创新体制机制，提升城镇化质量

强化市场在城镇化过程中的决定作用，创新人口、产业、土地、资源合理配置的机制与政策体系，促进人、地、业相协调。针对沿海三市人口净流出现象，通过大产业、大项目、大市场、大流通吸引当地农民市民化及外流人口回流;加快户籍制度改革，降低入户门槛，试行以就业、以岗位入户。加强政府在城镇化过程中的引导作用，通过规划、公共服务引导人口、产业向大市区及重点园区和港口集聚。坚持以人为本，生态文明，把资源环境承载力作为城市布局和发展的先决条件，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。传承文化，建设布局一批有历史记忆、地域特色的美丽城镇，打造连云港“海滨城市”、盐城“湿地之都”、南通“江海门户”城市名片。创新沿海城市区域协调发展机制，扩大沿海城市辐射范围，将淮安、泰州等市纳入沿海城市群，建立沿海城市联盟，促进沿海城市交流、合作，共享、共赢［8-9］。

［1］刘立仁.关于江苏城镇化“三个阶段”、“两个极点”的思考和建议［J］.江苏农村经济，2013(4):18-20.

［2］SEROW W J.Recent Trends and Future Prospects for Urban-Rural Migration in Europe［J］.Sociologia Ruralis，1991，31(4):269-280.

［3］张泉.《江苏省城镇体系规划——2030年》战略方针的思考［J］.城市规划，2012(9):45-52.

［4］江苏省统计局.江苏统计年鉴［M］.北京:中国统计出版社，2008 -2014.

［5］陈江龙，高金龙，卫云龙.工业化、城镇化、农业现代化“三化融合”的内涵与机制——以江苏省为例［J］，农业现代化研究，2013，34(3):274-278.

［6］陈洪全.盐城市空间结构与城镇体系前瞻［J］.城市开发，2004(4):24-26.

［7］樊杰，刘毅，陈田，等.优化我国城镇化空间布局的战略重点与创新思路［J］.中国科学院院刊，2013，28(1)20-27.

［8］周俭初.建立城乡发展一体化体制机制的对策思考［J］.群众，2012(7):75.

［9］洪银兴.新阶段的城镇化需要政府积极引导［N］.人民日报，2013-07-17(理论版).