我国新型城镇化背景下“村改居”社区公共服务供给转型研究

黄春蕾

摘 要：我国正在经历快速的城镇化。从20世纪80年代延续至今，“村改居”成为许多城市边缘区向城市转变的重要方式。在“以人为核心”的新型城镇化战略背景下，透过济南市的两个社区案例，描述了“村改居”社区公共服务供给主体和供给方式的变迁特征，揭示出转型中的矛盾和问题，提出政府责任归位、加快集体资产股份制改制及创新公共服务供给机制等建议。

关键词：新型城镇化；“村改居”社区；公共服务；治理转型

中图分类号：D422.6 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2015）04-0011-09

一、问题的提出

改革开放三十多年来，我国经历了史无前例的城镇化进程。从20世纪80年代末开始一直延续至今①，伴随着城市经济的快速发展和土地扩张，在地理位置上距离城市最近的城乡接合部，大量村庄在内外力量的作用下开始了就地城镇化，不少地方几乎是一夜之间完成了“农民变市民”（俗称“农转非”）、“农村社区居委会变城市社区居委会”（即“村改居”）的转变。就地城镇化作为城镇化的一种便捷和特殊的方式，与农村流动人口城镇化相比，在缓解城市用地紧张、加快农村剩余劳动力转移、推进人口城镇化方面具有明显的优势，因此得到地方政府尤其是基层政府的青睐并获得快速发展。

从转型的角度看，“村改居”社区曾长期根植于农村，受制于我国长期历史发展中形成的城乡二元体制，其转型也必然要突破城乡二元体制的藩篱，因而具有明显的渐进性、综合性和复杂性。按照十八大正式提出的新型城镇化发展战略规划，人的城镇化是新型城镇化的核心和难点，政府力图通过户籍制度改革和推进基本公共服务均等化，让农业转移人口真正融入城市，让其在社会保障、医疗卫生、教育、文化等基本公共服务方面享受跟城市居民同样的待遇，实现安居乐业。因此，公共服务供给是否实现了城乡一体化是判断“村改居”社区转型成功与否的重要标准。本文通过对济南市两个社区及相关政府部门的调查走访，从公共服务提供主体和提供机制两个维度把握“村改居”社区公共服务供给转型的主要特点、面临的矛盾和问题，探讨“村改居”社区在城镇化过程中如何构建合理的公共服务供给的责任分担机制，如何创新公共服务提供机制，为实现新型城镇化之路提供政策参考。

二、文献回顾

作为我国城乡二元体制矛盾最聚集的区域，“村改居”社区的转型发展成为实现城乡统筹和城镇化可持续发展最直接的政策试验田，引起了学术界的广泛关注。同时，作为大城市在发展经济、扩张面积的过程中绕不开的难题，“村改居”社区问题也受到了地方政府及相关实践部门的高度关注。从整体上看，“村改居”工作涉及面广，转型过渡时间长，相关研究从早期关注农民权益保障、资产改制等问题，到后期重点关注社会保障、居民参与、社区文化、社区组织、社区公共服务供给、社区建设与管理、基层党建、改造开发模式等，进行了全方位的扫描和思考。这些研究充分揭示出“村改居”社区的城镇化是一项全面、综合和复杂的系统工程。

现有文献对“村改居”社区公共服务供给问题关注的时间较晚，且系统研究还不多见。研究主要围绕“村改居”社区公共服务供给的特点、问题及应对策略等方面展开。首先，学者们普遍认为“村改居”社区是农村社区向城市社区转型过渡的一类特殊社区类型，其公共服务供给也呈现出一些特殊性。陈孟平

较早地揭示了城乡接合部公共物品的外溢性[1]。周素红等认为在村社转型过程中，由于农村基层管理的延续性和城市政府的职能缺位等原因，原有的村落演变成为以集体经济为关系纽带的新共同体，而且集体经济成为社区公共事务最坚实的经济来源，甚至是“无限责任”[2]（pp.100-103）。庞玉珍、王俊霞通过调查揭示了“村改居”社区仍然延续原有的村民自治，实行“居企合一”，在社区内原村民和外来人口在就业、入学、合作医疗、物业管理费、水电费等方面的管理实行“一村两制”的问题[3]。其次，现有研究发现在“村改居”社区的公共服务供给转型过渡期间暴露出一些矛盾与问题。唐平[4]、梁绮惠[5]、王艳[6]在调研基础上提出，“村改居”社区公共服务供给存在投入不足、主体错位和缺位、政府投入缺乏强制性和规范性的现象，导致城乡不均、地区不均、不同群体不均等问题。再次，在“村改居”公共服务供给模式的优化选择方面，陈孟平提出应建立“公导民办”的公共物品供给机制，即城市公用基础设施建设应全面先行，区县以上政府公共财政应当通过转移支付为城乡接合部农村社区公共物品供给付费；对城乡接合部农民集体投资兴建的公用基础设施予以补偿或收购[1]。唐平提出“村改居”社区公共服务供给应由政府单一中心供给模式转向政府、社会和企业共同承担的多中心供给模式[4]。梁绮惠认为应有效利用原有的村民自治中丰富的社会资源，提高公共产品与服务的质量[5]。黄伟认为应采取平等协商的方式来界定政府与集体、个人的责权关系[7]。王玲也提出政府与村集体合作共治村庄公共事务的发展思路[8]。

综上所述，关于“村改居”社区的公共服务供给转型问题，现有文献大多是在讨论社区组织体系、社区管理模式、集体资产改制等相关问题时有所涉及，尚缺乏以公共服务供给为主线的综合性、系统性研究，而且针对不同类型的改制社区和不同类别的公共服务的供给问题尚缺乏深入研究。

三、济南市“村改居”社区转型发展历程

济南市的“村改居”工作最早始于20世纪80年代末，根据济南市民政局的统计资料，截至2004年4月底，济南市周边地区“村改居”的数量已经达到102个；截至2014年8月，济南市市内五区及长清区、高新区共有“村改居”社区129个，全市11个县市区共有183个“村改居”社区。济南市“村改居”的早期实践曾走在国内前列，2002年济南槐荫区Q村的集体资产股份制改制被誉为“村改居”改革的“槐荫模式”。济南市“村改居”社区的较快增长与同期济南城镇化水平的快速增长密不可分。从统计数据看，2001年～2006年济南市城镇人口的非农比②经历了快速增长，由2000年的36.91%增长至2006年的56.12%，七年间增长了近20个百分点，而1978年～1998年的20年间只增长了13个百分点（参见表1）。2007年，济南市发布了《关于进一步加强社区建设的意见》（济发[2007]13号），提出应坚持“先改制，后改居”的原则，严格规范“村改居”标准条件和操作程序③，这在一定程度上限制了“村改居”社区登记数量的增长。

Q社区位于济南市西北城郊接合部，辖区面积150亩，是济南槐荫区新城区中心地带，交通发达，经济活跃。20世纪60年代～80年代，村民以种菜为主，没有集体企业，1989年通过集体“农转非”，建立社区。

“农转非”通过国营企业（如水泥厂、陶瓷厂、建材厂等）招工，解决了18岁～30岁年轻人的就业问题。为改善村民居住条件和周围环境，1998年开始实施“旧村改造”，沿街房被划归集体所有。2002年为了确保集体资产不流失，成功实施了集体资产股份制改制，在全国影响很大。自改制以来，得益于城市化和地租费用的上涨，以商务出租为支撑的集体经济发展比较平稳。2009年Q社区被划入济南西客站片区核心区规划范围，2011年济南西客站正式投入运营，Q社区又一次被注入新的发展活力。该社区现有居民4700人，其中原村民约700人。

H社区位于济南北郊城郊接合部，辖区面积2000亩。2004年因其隶属的北园镇撤镇建办而实施撤村建居。改革开放之初，当其他地方忙着分田分地的时候，该村却把分给农民的土地集中起来，相继建起了四星级大酒店、济南市规模最大的装饰材料批发市场等12家商贸企业。到20世纪80年代中期，H村已经发展到18家企业，实现了从农业村到工业村的飞跃。随着城市功能区的发展，H社区以小清河北路拓宽改造为契机，利用省城城郊的区位优势和交通优势，转向重点发展以现代物流和教育产业为骨干的第三产业，相继投资建立了酒店、商厦和以铝型材市场、木材市场、装饰材料市场为主的市场群，发展商贸企业24家，并引入山东现代职业学院等5所高校。近年来作为济南三大电商产业园之一的电子商务产业园区也成长起来，H社区集体经济实现了由二产为主向三产为主的转型。H社区现有居民约14200人，其中原村民4200人。

四、济南市“村改居”社区公共服务供给的特点——基于两个社区的考察

从整体上看，济南市“村改居”工作开始以来，公共服务供给状况和水平有明显的改善和提升。然而，作为一类特殊的城市转型社区，“村改居”社区的公共服务供给鲜明地呈现出集体、个人、政府、市场等多元主体合作供给的格局，尤其是对村集体组织的依赖程度明显高于一般城市社区。此外，由于社区改制前的基础不同、社区规模和区位优势等客观条件的差异，以及体制改革滞后、配套政策缺位等原因，不同“村改居”社区的公共服务供给状况差异明显。

为了更清晰地描述“村改居”社区公共服务供给的特点，笔者将以Q社区和H社区为例，从提供主体和提供机制两个层面，分别考察其市政公用设施、基本公共服务、社区内公共事务和公共服务的供给特点。本文所指的市政公用设施是指保障城市居民生产生活的公共设施，包括城市道路（含桥梁）、公交、供排水、燃气、热力、园林绿化、环境卫生、道路照明、垃圾处理设备和场地、公共文化娱乐、消防等设施及附属设施。基本公共服务是指建立在社会共识的基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应的，旨在保障城市居民生存和发展基本需求的公共服务。《国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》（国发[2012]29号）涉及教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等基本公共服务。社区公共事务（服务）是指主要为社区居民提供的地方性公共事务或服务，通常包括社区内治安、绿化、保洁、文化娱乐健身设施、停车场，以及红白喜事、墓地配给等。

（一）公共服务的多元供给主体

1.集体经济组织担当重任

“村改居”社区脱胎于村庄，但从居住环境、产业形态、居民收入构成等方面已不同于传统村庄。借助城市地缘优势和城市资源的聚集效应，许多“村改居”社区的集体资产得以积累并不断发展壮大，成为其集体成员更加重要的资产、生活来源和各类福利的来源。由此，周素红等认为主要以地缘血缘为纽带的传统村庄共同体已经升级为更加牢固的以集体经济为纽带的新共同体[2]（pp.100-103）。以H社区为例，在村办企业留下的工业经济基础上，村集体抓住城市化快速发展的商机，大力发展物流、商贸、教育等第三产业，目前集体总资产超过10亿，年净收益1亿。Q社区尽管人口少，辖区面积小，但以1998年实施旧村改造为契机，将临街房收归集体，并以物业出租的方式不断积累集体资产，目前年集体经济收入约800万元，且每年自然递增5%。

稳定壮大的集体经济收入自然成为“村改居”社区公共服务供给的主要资金来源甚至是支柱。一方面，我国长期以来城市居住区的开发管理实行的是“谁开发，谁配套”的运作模式，笔者调查的两个社区的配套公共服务设施（如公园、水、电、道路、幼儿园、卫生室等）也大多为集体所有，社区负责其建设和日常管理。据《济南统计年鉴（2013）》的数据，集体经济单位在教育、卫生和社会工作领域分别有4218名、3523名从业人员，也表明在济南市公共事业领域，集体经济仍然在满足城市居民公共服务需求方面发挥着一定的作用。另一方面，一些基本公共服务及各种社会福利、社会保险等也在很大程度上依赖集体经济组织。在H社区，撤村建居至今延续下来一个传统，即尽可能在集体企业中安置村民就业④。目前每年发放村民福利支出2000万，社区居委会工作费用1000万（其中包括物业管理费用，物业服务对村民是免费的），两项加总约占集体净收入的30%。目前正在运营中的社区幼儿园、老年公寓、公园等也由集体经济组织进行投资和日常管理。公厕设施投入由集体承担一半，政府承担一半。在Q社区，集体经济800万的净收入需要支付物业费约70万～80万，村民各项福利支出200万，年底分红200万左右

，两委开支（车辆、人员工资等）180万，合计大约600万，占净收入比例超过70%。村民福利主要包括：村民中老年人（女50岁以上，男55岁以上）的生活费（分为700元/月、800元/月、900元/月三档）、五个节日（重阳、中秋、老年节、老人生日、春节）1000元/人的现金福利；年龄在18岁～50岁没有就业的村民每人生活费补助400元/月；对大学生和现役军人的补助每人每年2000元；养老保险个人需要缴费的部分，由集体报销85%；医疗保险个人缴费的部分（2014年300元/年），全部由村集体报销，住院费村集体报销50%。