在水政执法中推行行政指导的探索与实践

张如晨，徐 向

（1.河海大学法学院，211100，南京； 2.江苏省淮安市水利局，223300，淮安）

行政指导是指行政主管部门适应经济和社会管理需要，为有效实现行政目的，基于行政职权和行政管理相对人自愿实施的符合法律规定及其精神，在其职权范围内依法以建议、劝告、引导等非强制性手段促使公民、法人或者其他组织接受行政主体的意思表示并付诸实施的新型行政行为。行政指导作为一种新的柔性管理方式可以弥补传统刚性管理方式的缺欠，有利于提高行政效率，优化公共服务，减少违法行为，促进经济发展，构建和谐社会。

行政指导的类型主要包括：行政辅导、行政建议、行政提示、行政约谈、行政警示、案后帮扶等。江苏省淮安市水利局作为该市行政指导试点单位，自2011年以来在水政执法管理工作中尤其是在规范企业涉水行为方面，转变观念，积极探索，引入行政指导方式，取得了较好的执法效果。

一、在水政执法中推行行政指导的具体做法

淮安市水利局近年在纠正违法违规倾向、查处轻微违法行为以及案后帮扶工作中，本着“注重教育，先行引导，预防为主，处罚与教育相结合”的原则和“以人为本”的理念，在严格执法的同时积极推行行政指导，主要采用以下3个方面做法：

1.对违法倾向行为，指导当事人自行纠正

水行政主管部门在水事监督检查中，发现行政管理相对人有水事违法倾向行为的，向当事人下达《水事违法倾向行政警示通知书》，要求其在规定的时间内自行纠正。

2.对轻微违法行为，指导当事人限期改正

对已经实施了水事违法行为的行政管理相对人，其行为属轻微违法违规且未造成危害后果的，水行政主管部门向当事人下达《轻微违法行政警示通知书》，要求当事人限期改正，防止和减轻危害后果的发生。

3.对行政处罚（理）当事人进行案后帮扶

水行政主管部门对行政管理相对人就本机关实施的重大行政执法行为所产生的结果、影响，定期不定期地进行回访，提出整改意见或建议，帮助行政管理相对人纠正违法行为。对违法行为已纠正的，提醒其以后自觉守法，杜绝此类违法行为发生；对纠正违法行为以及纠正后存在实际困难的，向当事人下达《案后帮扶建议书》，提出帮扶建议并指定帮扶人帮助其整改到位。

二、在水政执法中进行行政指导的实例

1.行政警示违法倾向

位于淮安市金湖县工业园区的某木业有限公司生产用水取自于厂区内的一口深井，2012年年底该公司在洗井时发生井壁坍塌，无法继续使用，拟在厂区内重新打一眼浅水井，该公司在事先未取得许可的情况下，雇本地一打井队进入厂区，安放设备准备打井。淮安市水利局获悉后派人员到该公司查看，执法人员依据《江苏省水资源管理条例》的相关规定，要求该公司立即封填报废水井，防止地下水污染。鉴于该公司准备打井的行为属于违法倾向，尚未付诸实施，执法人员当场向该公司送达 《水事违法倾向行政警示通知书》，要求公司负责人到当地水行政主管部门办理取水许可手续，在老井封填未经验收及新的取水许可未获批准前不得开凿新井。根据行政警示通知要求，次日该公司负责人到金湖县水务局补办取水申请手续，县水务局根据该企业生产情况，特事特办，当天批复同意其在厂区内打一眼浅水井。企业对水利部门采用的行政指导方式和许可审批办事效率十分赞同，在开凿浅水井的同时按封井工艺封填了报废老井。

2.行政警示轻微违法行为

淮安盐化工园区位于苏北灌溉总渠以南、宁涟一级公路以东，由于盐化工园区创建时间不长又地处偏远，自来水管网尚未到达园区，园区内企业的生产、生活用水只能通过自建取水工程或设施自行取水。宏邦化工等5家中小企业在建厂时建了取用地表水工程设施或打了深 （浅）水井，事先均未到水行政主管部门申办许可手续。由于这5家化工企业对取用水方面的相关规定不够了解，建设取水设施或打井前未办理相关许可手续，其行为已经构成违法违规，但情节轻微。淮安市水利局根据近年在行政执法中实施行政指导工作的经验，决定对上述企业的轻微违法行为采用行政指导措施予以纠正。经过细致的调查摸底，分别对上述5家企业下达《轻微违法行政警示通知书》，告知他们未经批准擅自建设取水设施、打井和取水的行为违反了水法规定，要求限期改正，同时考虑园区企业的用水现状，要求他们尽快补办取水许可手续。上述企业接到通知书后均自愿接受该局的行政指导，相继补办了相关取水手续。

3.案后帮扶违法当事人落实整改措施

淮安某药业有限公司未经批准擅自在厂区内开凿一口深水井用于循环水补充用水，淮安市水利局依法立案查处并向该公司下达《责令封井通知书》，该公司接到封井通知后，在规定时间内将深水井封填。结案后，执法人员走访该公司，了解到公司因生产工艺需要取用少量地下水，淮安水利局根据相关法规，向公司发送《案后帮扶建议书》，提出两点整改帮扶建议：一是建议该公司领导及相关人员学习水法等法律、法规；二是建议按照取用浅层地下水审批程序，申请办理取水许可手续，获得批准后在厂区内打一眼浅水井，用于生产补充用水，并指定专人作为帮扶人，帮助其实施帮扶措施。上述整改帮扶建议和措施很快得到落实，既使得该公司认识到擅自打井取水行为的违法和危害性，又解决了该公司生产用水问题。

淮安市水政执法人员在某企业打井现场送达《轻微违法行政警示通知书》徐向 摄

三、结 语

实践证明，行政指导是一种十分有效的现代行政管理方式，行政机关采用行政指导手段，更符合行政管理相对方的意愿，从而更有利于减少相对方对行政管理的阻力，更有利于行政管理任务的完成。在许多场合，行政管理相对方往往自愿接受行政指导，按行政机关的指导行事，从而使行政管理目标以较小的阻力和代价实现了行政执法目标。目前，行政机关加快改革行政管理方式，提高办事效率，降低管理成本，让服务对象满意，已经是大势所趋，行政指导充分体现了现代行政管理民主化的发展趋势。行政管理由传统命令与服从式的冷冰冰的“刚性行政”向指导式的“柔性行政”转变，无疑是现代行政管理的一大特色。

从淮安市水利局近年在行政执法和水事监管过程中推行行政指导的几个实例中不难看出，开展行政指导，不仅提高了行政机关行政执法管理效率，减少了行政阻力，更得到了管理相对方和服务对象的广泛认同。