“治理国家”：现阶段中国国家治理问题的关键

刘智峰

〔摘要〕在中国的改革开放进行了35年之后的2013年，中国共产党十八届三中全会把全面深化改革的总目标确定为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，对于执政党的转型和国家未来发展都具有十分重要的转折性的意义，说明中国的改革开放进入了新阶段。这样的重大转折绝不是偶然的，它是中国社会全面和深入转型的需要，一方面，中国国家治理问题的提出有着历史、经济、社会和执政党哲学认识方面的深刻背景；另一方面，中国作为后现代化国家中的国家治理问题与西方先现代化国家的治理有着明显的重要的区别：在现阶段的中国，所谓国家治理问题与西方国家是完全不同的——特殊的发展方式积累起来的政治和经济问题以及独特的政治制度促成了中国国家治理问题的特殊性和复杂性，必须注意到，目前中国的国家治理问题的关键应该是“治理国家”，也就是进行深入的执政党建设和国家基本制度的建设。

〔关键词〕国家治理；国家治理体系；国家治理能力；后现代国家；中国国情

〔中图分类号〕D63-3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）04-0060-08

西方国家近代以来在经济、社会和政治发展方面走在了世界其他国家的前面。在西方崛起并且称霸世界的诸多因素中，最重要的可能还是政治因素，也就是国家的变革，包括国家的基本制度建设、国家治理模式和治理理念随着经济社会的发展而进行不断的变革，强有力的国家治理成为经济和社会发展的基础和推动力。资本主义的发展不是单纯的市场经济，而是有着上层建筑也就是国家政权的密切配合。从这样的意义上讲，大国的崛起以及经济上的富裕和技术上的先进都是成功的国家制度和国家治理的结果，而在国家竞争中落后的国家不能把原因归结为自然环境、传统文化等其他因素，而为失败的国家制度和国家治理推卸责任。

中国作为转型中的社会和后发展国家在国家治理问题上有自己的特殊性和复杂性，在解决国家治理中存在的问题的时候，既要考虑先发展国家已经探索出来的普遍性的规律性东西，吸取他们成功的经验，避免其失败的教训，也不能忘记本民族的特性和那些具体的在西方的历史上还没有经历过的新问题是需要根据本国的治理实践来解决的。

一、中国国家治理问题提出的背景

国家治理问题的提出无疑是因为目前的国家治理模式不适应经济社会的发展，存在诸多需要迫切改革的问题。

中国在改革开放进行了35年之后的十八届三中全会上把国家治理问题提到全面深化改革的总目标的高度是前所未有的，相对于此前30多年的一直把经济建设作为改革的中心，这的确是非同寻常的具有转折性意义的重大变化。综合起来看，中国之所以在此时以如此重要的方式提出国家治理问题，有着以下三个方面的背景。

第一，以经济增长为主的放任式的发展模式带来了一系列的问题，是国家治理上的失误、不足和治理不到位的结果。这些问题可以视为经济在一定时期的超高速增长的代价，表现为政治上的腐败、经济上收入差距的拉大、社会秩序一定程度上的不稳定、文化上的道德伦理失范和传统价值观念的瓦解、生态环境上的严重污染等等。所谓放任式的发展就是以经济增长速度为最高的目标和唯一的价值追求，而忽略了对上述各个领域的规范和治理，诸如对权力、资本、环境、文化等等都没有进行相应的制约和限制。当然，不是说丝毫没有国家的治理，彻底的放任，在30多年间不同的历史阶段，都有着不同程度的治理措施，但是在经济速度和经济增长始终放在第一位的情况下，所有的可能在短时期内会妨碍到经济增长目标的措施都是次要的。这里既存在着人们对什么是发展的认识上的失误，也有着对市场经济会在发展中天然解决问题的错误看法；而在35年之后人们才认识到在国家治理上的疏忽或者宽松下的放任式经济发展带来的后遗症：在以政府主导经济发展的模式下，没有对政治和行政权力的有效制约，会带来严重的贪污腐败和官商勾结问题；没有国家对经济发展方式、资本的权力和收入分配的干预和治理，会带来严重的破坏式的低质量的经济发展、社会的不平等和对生活与自然环境的污染；而失去了国家的规范和治理，道德和伦理滑坡比如诚信的问题也不可能得以解决。总之，国家治理问题的提出标志着执政党对国家和国家在经济社会中作用问题的重新认识。

第二，与经济增长放在第一位的发展模式相一致，中国在改革开放中选择了先经济后政治的渐进的战略。改革总要有所侧重，有顺序、有选择地进行，全盘性的整体性的改革在1980年代或者说任何时代都是不现实的。相对来说，经济领域的改革较为容易取得突破，原因在于，经济是社会生活的表层，自发性较强，从社会发展的角度看，经济的发展总要先于政治，在经济发展达到相当程度的时候才会提出政治改革的要求。〔1〕改革开放30多年取得的成就一方面说明，这种从经济体制改革入手的战略是正确的，另一方面也说明，在一定的历史时期内，中国的政治制度以及在此基础上的国家治理体系也是成功和有效的，中国政府在推动经济社会方面是有能力的政府，这就是所谓中国模式的问题，不承认这一点就无法解释中国改革开放取得巨大成就的原因。但另一方面，前30年改革开放的特点是摸着石头过河，缺乏顶层设计和整体规划，在经济改革的过程中，表层的容易改的改了，而困难的难以克服的深层次体制层面的问题都遗留下来，形成一种新旧夹杂的难以继续推动改革的局面。①还必须看到，随着经济社会30多年的发展，中国社会早已经不再是上世纪80年代的中国，它的政治和社会、经济结构都发生了天翻地覆的变化，国家与社会和经济之间从计划经济时期的高度合一和一体化的格局已经成为了历史，经济和社会已成长和壮大为相对独立的领域和空间，在这样的背景下，旧的国家治理体系和治理模式正在日益失去其合理性而需要进行改革和完善。事实上，2004年中共十六届四中全会提出的执政能力问题说明执政党已经意识到了这个问题的迫切性。而到了差不多十年后的今天，当各种积累下来的问题日益增加到触及坚实的作为底部的制度层面的时候，执政者终于明确承认了目前的国家治理体系和治理能力已经落后于经济社会的发展表现出诸多的不适应从而必须进行改革，国家治理问题终于成为再也绕不开的必须面对和解决的问题了。

第三，执政者对生产力和生产关系，经济、社会基础与国家制度即上层建筑关系的认识上的变化。生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑是马克思历史唯物主义的经典论述，有着丰富的含义，最基本的是两个方面，一是存在决定意识，生产力的发展水平和社会状况塑造着政治

①从这样的角度才可以理解习近平上任之后不断强调的“涉险滩，啃硬骨头”的真实含义。而2014年2月他在俄罗斯更深入地解释说，改革已进入艰难时期。他说，中国改革“已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头……改革再难也要向前推进”，“要把改革推向前进，必须加强顶层设计”。习近平《改革再难也要向前推进》，见《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第101页。

制度和意识形态的模式，二是生产关系和上层建筑应该随着生产力和经济社会的发展而进行改革以便适应生产力的状况，而如果不进行这种改革，生产关系和上层建筑就可能束缚生产力、阻碍经济社会的发展，在马克思看来，革命就是生产力和经济基础冲破生产关系和上层建筑阻力的一种极端方式。马克思的这一理论在中国很自然地成为执政者制定方针政策或者进行重大改革的思想来源和合法性基础。在毛泽东时代，政治是社会生活的主旋律，批判唯生产力论，经济发展是次要的甚至可能是错误的，强调不断改革生产关系和人的主观能动性，事实上是脱离了生产力的实际情况。而在改革开放之后纠正了这一错误倾向，生产力和发展经济被置于中心的位置，政治改革某种意义上滞后于经济发展，上层建筑的变革某种程度上落后于经济和社会的变化，造成某种程度上的制度错位。这就是国家治理问题提出的理论根据。而习近平无疑试图重新恢复马克思的这一经典论述，再次强调变革上层建筑和主观能动性的意义，以此来为国家治理的重要意义奠定坚实的理论和思想基础。①

二、中国国家治理问题的特殊性和复杂性

近代以来的中国政体更迭频繁，再加上救亡图存和追赶西方的需要，使得国家基本制度的建设始终处于次要的地位。鸦片战争中中国的失败，实际上意味着传统的国家制度和国家治理的失败。传统的国家制度也是从这时候开始瓦解，1911年的辛亥革命虽然名义上结束了旧制度，但是孙中山及其后的国民党并没有能够建立起新的国家制度。1949年新中国成立，确立了新的国家制度，但从1957年开始持续到1976年的20年，是混乱的20年，国家和社会都以政治运动为主，在制度方面破坏多于建设，这在十年“文革”中表现尤为突出。1978年以后的30年则以经济增长为主，国家制度建设依然是次要的。简单回顾这段近两百年的历史就会看到，由于外患内乱等特殊而复杂的历史原因，国家基本制度的建设尽管也在缓慢地发生着变化，但与经济社会的快速变化相比，明显是落后的。当然，这里有着深刻的历史因素，不是中国可以自由选择的，西方国家的发展过程基本上是自然演进的，政治和社会、经济，国家制度建设与资本主义经济的发展是同步的，而中国作为后发展国家为了实现工业化和经济的跨越式发展，必须运用国家的权力和力量集中精力发展经济。相比而言，发展经济是最紧迫的任务，而国家制度建设和构建国家治理体系的需要只有等到经济发展到相当阶段才会到来。

所以，中国国家治理问题既有着与世界其他国家同步的共性，也有着因为自己的历史传统和基本国情而来的特殊性，这使得中国的国家治理问题更加复杂。

第一，也是最重要的，中国是转型社会的国家治理。任何类型的社会都时刻处于变化之中，因为人的生命和社会生活是永不止息的。这里所说的变革中的社会是特指中国这样体制的改革和转型中的社会，是相对于欧洲和西方的资本主义国家政治和经济制度的基本定型来说的。

无疑，制度基本定型的国家治理与制度变革和转轨中的国家治理所需要处理的问题是不同的。改革没有人们想象中那么容易和简单。必须充分认识和估计在体制的变革和转换之间给执政者带来的困难和挑战：原因在于，社会的运转、稳定和发展都需要国家制度和法律的维系，但是制度和法律恰恰又是改革的对象，改革实际上就是变法，在新旧体制和法律的转换之间造成的制度和秩序的真空有可能带来一系列的前所未有的新问题。但形势所迫，改革又势在必行，执政者就必须面对一边对制度进行改革但一边又需要这个制度进行国家治理的矛盾，对于社会主义国家来说，这是全新的难题。具体来说，体制改革和转轨的国家治理必须面对和解决三个难题。一是体制的设计和社会变化之间的矛盾。王沪宁说，政府体制的改革需要较为完整的设计，因为一旦政府体制在变化中，其调控功能会受到影响。但另一方面，完整的设计又需要对变化的要素有足够的把握，要在迅速变化的社会中在一定的时期内达到一定程度的把握又是困难的，没有这样的把握就不可能对体制做出合理的设计。〔2〕解决的办法就是只能是一边在实践中探索一边完善整体治理体系的设计，这就是把顶层设计和“摸着石头过河”结合起来的含义。二是制度权威需求与秩序可能失范之间的矛盾。改革会触及各阶层的利益，带来阶层和社会结构等方面一系列的变迁，这种变迁释放出的能量可能威胁社会秩序的稳定。王沪宁说，政府体制是社会调控的中枢神经，尤其是

①这方面的标志性举措是2013年12月3日中央政治局就历史唯物主义基本原理和方法论进行第十一次集体学习。见《人民日报》2013年12月5日。

在中国这样的迅速变革中的超大社会，政府承担着保持社会秩序稳定的功能。政府体制改革如果引起社会不稳定或者动乱，成本就太高。不仅政府体制改革不能完成，经济发展和现代化进程也可能会被打断，因此，一方面政府的这一功能不能松弛，另一方面又必须改革承担这一功能的体制。〔3〕解决的办法就是可领导、可控制的改革，把体制权威与体制改革结合起来，从这个角度可以理解中央成立全面深化改革领导小组的意义和作用。〔4〕三是转型期人们的信仰和价值观的解体和维系之间的矛盾。国家治理不仅仅是制度和法律上的，人们的价值观和信仰体系也是上层建筑的范畴，也需要国家治理。社会的转型和体制变革会带来传统价值观念和信仰体系的解体，而在中国，思想、价值观和信仰与政治和经济体制紧密结合在一起的情况下尤其如此，与计划经济时期的体制相适应的价值观和信仰体系在30多年的市场化改革之后已经逐渐失去了维系人心和凝聚社会的职能，急需建设新的适应社会主义市场经济体制的价值观和信仰体系。必须看到，文化、价值观和信仰对一个社会的经济和政治发展起着不可忽视的基础性的重要作用，而国家对于文化和价值观不是无所作为的，而是可以进行治理、干预、引导而使之改变的。这是十七届六中全会提出构建社会主义核心价值体系和十八大提出倡导社会主义核心价值观的意义所在。

以上三个方面的问题不是相互孤立的，而是共同构成了支撑体制的相互联结的整体，不能成功解决这些问题是苏联体制在改革中瓦解的根本原因，而成功应对和解决了这些难题，才能完成体制改革和国家治理体系建设的使命。

第二，中国是后发展国家的治理。如前所述，与欧洲和西方的先现代化国家不同，中国是所谓后发的追赶型国家。先现代化国家的特点是自然演进的，市场经济、市民社会和国家政权建设基本上是同步进行相互配合的。因此，欧洲和西方的国家治理问题是在国家基本制度建设已经完成、市民社会和市场经济的发展都相对成熟的条件下出现的，其国家治理问题主要表现为国家能力的过度或者过剩下的“国家治理化”或者“去国家中心化”问题。但中国这样的后发国家却表现出不同的特点。一方面，后发国家都不是自然演进的，在私营企业和市场、金融等条件都不具备的背景下，为了尽快实现工业化、发展经济、摆脱落后追赶西方，国家必须使用政治权力干预经济，集中资金和资源于国有企业，政府实际上充当了西方的企业家的职能；〔5〕这很自然导致了国家实际上具备了更多的企业职能和干预经济的职能而在国家自身制度方面则是欠缺的。而另一方面，随着中国市场经济发展方向的确立和30多年来经济社会的日益成长，国家对经济和企业的干预越来越表现出负面的效果，这实际上意味着国家已经完成了它的历史使命，应该适时把发展经济的职能交还给市场和企业。所以，中国目前的国家治理问题实际上表现为两个方面，一是国家治理体系的不完备，比如在政治、行政管理、法律法规、社会建设、提供公共服务和公共产品等方面存在很大的不足；二是国家治理能力的不足，这是治理体系不完备的结果。实际上，十八届三中全会提出的让市场在经济发展中起决定性作用就是为了解决这个问题：在把发展经济的责任和职能交给市场和企业之后，国家才能专注于自身职能的建设，而国家自身职能的完备和治理能力的增强反过来才会为经济社会的持续健康发展奠定基础。

第三，中国是社会主义制度下的国家治理。资本主义国家的治理积累了长期的丰富的经验，但作为人类历史上的一种新制度，社会主义的国家治理还没有成功的经验可以借鉴。习近平说：“怎样治理社会主义社会这样全新的社会，在以往的世界社会主义中没有解决得很好。马克思、恩格斯没有遇到全面治理一个社会主义国家的实践，他们关于未来社会的原理很多是预测性的；列宁在俄国十月革命后不久就过世了，没来得及深入探索这个问题；苏联在这个问题上进行了探索，取得了一些实践经验，但也犯下了严重错误，没有解决这个问题。”〔6〕包括苏联在内的大批前社会主义国家的解体说明他们在治理国家问题上是失败的。尽管关于苏联等社会主义国家失败的原因到任何时候都不会有定论，但应该承认的一点是，他们在治理国家的理念和方法，以及对治理者自身的治理和国家能力等方面都存在着严重的问题，说到底，还是上层建筑不适合经济和社会基础的问题。且不论造成这种结果的原因是什么，最重要的是要看到，成功地解决社会主义的国家治理还是有待探索和实践的问题。

第四，独特政党体制下的执政党建设与国家治理。中国作为社会主义国家区别于资本主义国家的重要特点是特殊的政党体制和党政关系。作为唯一合法的执政党，中国共产党已经连续执政60多年，这种长期执政的经历会给继续执政带来一系列的挑战，胡锦涛在2011年七一讲话中把这些挑战概括为“四个考验”和“四个危险”，都是对国家治理体系和治理能力的侵蚀和损害。当然，革命的遗产在后来历史进程中的作用是复杂的，必须看到中国政党制度的优势所在，长期的革命斗争过程使得执政党对中国社会有着深入的了解，而在这个过程中酝酿和产生的国家制度经过了长期的在实际中的磨合修正也能够符合本国的国情和民情，因此而有着长期的稳定性。而中国改革开放30多年取得的成就也说明，在一个发展中国家，一个强大的政党领导下的国家比多党制更加优越，国家治理能力更强。实际上，在中国，党政是相互依赖的共同的国家治理主体，而党作为政治精英组织，有着和政府一起制定国家发展路线方针、为政府推荐领导人才、协助贯彻政策、纠正政府行政中的弊端等诸多职能，从这样的意义上说，执政党的建设对国家治理有着重要的意义：政党对自身的治理比如纯洁作风、清除腐败等从而提高执政能力就是在增强国家治理能力，而政党的依法执政、依宪执政就是在约束和规范权力行使的方式从而是在进行必要的国家基本制度的建设。

第五，发展不平衡状态下的国家治理。中国发展的不平衡性使得国家治理必须考虑更多的地方性和区域性特点。中国地域广阔，地区之间在自然条件、资源禀赋、历史传统等方面本来就存在着很大的差异，而改革开放之后，东部沿海地区和内陆西北地区在经济发展方面的差距进一步拉大。在先发展起来的地区，国家的作用应该逐渐转移给市场，而在后发展地区，国家的主导作用和国家能力可能还是应该进一步加强。实际上，也就是应该允许和鼓励地方政府根据自身的区域特点和发展水平探索符合区域特点的有地方特色的国家治理模式。这里就必须指出的是，国家不等于中央政府，地方政府同样是国家的重要组成部分。

第六，崛起中的大国治理。中国的国家实力、影响力及其在世界上的地位正在发生巨大的变化，这给国家治理带来新的问题，如何处理好内政和外交的关系，如何保障国家安全和国家利益，如何发挥大国的作用，维护国际和平，为中国的崛起创造良好的国家环境减少来自外部的制约和阻力等等都考验着执政者的国家治理体系和治理能力。从这个角度看，国家治理涉及的就不仅仅是国内的问题，对国际问题的处理同样是国家治理的重要内容。

1978年以来的中国正在从1840年的衰落状态中走出来，从一个亚洲地区性的大国成为世界性大国，从世界边缘性的国家日益成为举足轻重的中心性的国家。一个大国的崛起必将引起旧的世界秩序格局的变化，牵动其他大国和周边国家的利益，世界政治将进入以新的大国的崛起为中心的阶段，引发一系列国际关系的重新安排。正是在这样的意义上，中国的崛起必将带来美国、欧洲以及周边国家的敌意和担忧，可能为中国的继续崛起设置各个方面的障碍。如果中国不能客观估计自身实力而陷入国际纷争、军备竞赛甚至与美国或者日本的战争，就很有可能转移确定的发展方向、过分消耗实力、延缓国家现代化的进程。苏联在军事竞赛和阿富汗问题上陷入与美国和西方的僵局而不能自拔是苏联瓦解的重要原因，这个教训不能忘记。内政是外交的基础，实力最重要，它的含义是，一方面必须清醒认识国情，十八大指出的中国将长期处于社会主义初级阶段和仍然是世界上的最大的发展中国家的国情没有变，中国仍然是现代化过程中的国家，并没有完全摆脱落后局面，对抗或者战争只能带来不利的消极影响；另一方面，没有坚实的经济和社会基础，没有良好的国家治理体系和强大的国家能力，就无法支撑和担负世界大国地位所应该担负的责任。所以，中国应该注意三个问题：一是国内问题始终是第一位的，处理国际问题不能伤害到实现国家治理体系和治理能力现代化这个总目标；二是主要精力还是放在国家基本制度的建设和国家能力的提高上，扎扎实实进行国内各方面的改革和发展，韬光养晦，卧薪尝胆，到国家实力发展到相当程度之后，很多外交和国际问题的解决是水到渠成的事情；三是在这个过程中，中国要学习和逐渐适应自己在世界上的新地位和处理国际问题上的新角色，中国毕竟不再是1840年的中国了。

三、现阶段中国国家治理问题的关键是“治理国家”

如前所述，中国是现代化的后来者和追赶者，和西方国家处于不同的发展阶段上，所要解决的国家治理问题有着本质上的差异：西方国家的国家治理问题是在国家基本制度已经成熟和定型之后提出来的，而中国的国家治理问题则是在国家基本制度仍然处于改革转型的过程中尚未定型的时刻提出来的，国家治理的目的恰恰就是基本制度或者说国家治理体系的成熟和定型，实际上也就是所谓的“制度供给”，这是在中国的经济和社会经过三十多年的高速发展之后带来的“制度不足”所必然要解决的问题。西方的国家治理问题主要是以社会和经济等非政府组织或者国家间组织的权威来弥补主权国家或民族国家权威不足的问题，甚至是倡导“没有政府的治理”的问题，〔7〕而中国的国家治理问题要远为复杂，它既有因为与西方国家共时性而面临的普遍问题，但更重要的是历时性的自身的特殊问题，就是后发展国家的“弱国家”问题，也就是国家基本制度建设滞后于经济社会的发展而带来的治理体系不健全、不完备和国家治理能力不足、软弱或者不到位的问题。

简单地说，对于中国目前阶段来说，国家治理的前提、基础和重点都是“治理国家”——也就是对于国家或者说治理者自身的治理——只有在完成了对国家的治理的任务，也就是在实现了国家治理体系和治理能力的现代化之后才能去解决国家治理的其他问题，这表现为以下几个方面：

第一，治理理念的丰富和进步。治理的理念也就是国家发展的目标，它必须与国家发展的阶段相适应。邓小平时代，中国在经济上处于长期落后于世界的状态，把快速发展经济摆在优先位置是正确的选择。在2003年科学发展观提出之后，中国的国家治理理念开始发生了变化，执政者已经意识到长期单纯发展经济带来的弊端，从而提出了全面发展的理念。到了2012年，也就是改革开放进行了35年之后，中国在政治、经济和社会以及人民社会水平和人民群众的要求等各个方面，都发生了巨大的变化，国家治理的范围和治理的理念也必须随之进行扩展和完善。十八大之后，国家治理的理念进一步丰富和多元化，在强调经济建设仍然是中心的同时，从三个方面拓展了治理理念的内涵：一是更加强调经济发展的质量、效益和发展的结果能够惠及更多的人民；二是放弃以GDP为衡量官员政绩的单一指标，提出了包括人民生活幸福、改善民生、保护生态环境在内的综合性指标；三是治理的理念已经不仅仅局限于经济、社会和自然环境，而是涉及到了更高的政治方面，这是治理理念上很大的进步，那就是社会的公平正义。至此，执政党的治国理念从改革开放初期的以经济为主逐渐发展和完善，成为了包括经济、社会、民生、生态、政治各方面要求在内的较为完整的体系。

第二，对治理者自身的治理，也就是所谓“治理国家”的问题。所谓“打铁还须自身硬”，没有优秀的治理者就没有良好的国家治理。治理者的能力、素质、水平直接决定着国家治理的成败，合格的优秀的治理者是实现国家治理的必要条件，因为有关治理的政策的制定和执行都是通过他们来进行的。但又因为治理者手中掌握着治理的权力和资源，容易造成对治理者的侵蚀，腐败、特权、财富和利益等等都会损害治理者的素质、水平和智慧，使得他们容易失去作为治理者的资格，丧失治理的能力，这是自国家出现以来无论何种类型的政体都必须解决的问题。因此，“治理国家”成为现阶段中国国家治理问题的关键。近些年来我们的国家机器如党政机关、司法部门、国有企业及其领导人等等暴露出来的贪污、腐化、特权、信仰和精神迷失等现象是严重的，都是权力过于放纵、纲纪废弛、缺乏制约和治理的结果。长期发展下去将是治理者的威信、合法性、合理性的消褪，另一方面则是由于治理者自身能力的下降而来的对于治理对象的疏于治理所造成的经济社会发展的停滞等一系列难题。

而治理的途径或者目标至少应该包括五个方面：一是划定权力的界限，无论是政治权力（包括党、行政、司法）内部，还是政治权力与经济和社会之间，都应该是分工明确的，没有限制的覆盖一切领域的权力不但会带来腐败，也会最终伤害到自身；二是党政机关的职能应该清晰化，解决国家治理中权力的缺位和越位的问题，生产、消费领域中存在的污染环境、假冒伪劣等等都是监管不到位的结果；三是建立有效的约束和规范权力运行的机制，使权力的行使受到法律和规章的约束；四是提升政府制定正确的也就是能够反映公共利益的公共政策和能够执行这些政策的能力，以及能够消除社会不平等和维护公平正义、提供公共产品的能力；五是提高党政机关履行对人民承诺的能力。人民对政府的信任是实现良好治理的民意基础，而履行承诺才能提高政府的信任度。〔8〕

应该指出的是，对治理者自身的治理，是一项复杂的系统工程，不但需要自身的艰苦努力，还需要社会的密切配合，原因很简单，国家和治理者不是孤立在社会之外的，而是处于社会之中的，如果忽视了来自社会和群众的监督制约而把治理国家仅仅当做国家自身的事情不可能达到目的。

第三，国家治理的方式由人治、权治向法治和制度的治理过渡。经济、社会基础与上层建筑之间的关系是复杂的。一方面，国家治理的方式是由经济社会的发展状况决定的，在人类社会发展的相当长的历史时期内，人治和权力的治理方式存在着合理性，是适合较为落后的经济和社会状况的。另一方面，随着生产力和科学技术水平的提高，经济和社会是在不断发展的，人类活动的领域日益复杂和扩大，突破了原来的制度框架和政治规范所能够容纳的范围，人治和权力的治理方式逐渐失去了合理性，这反过来要求上层建筑也就是国家的治理方式进行相应的变革，以适应并且继续推动而不是阻碍经济社会的发展。

从人类现代化的历程看，在经济增长、社会发展和政治发展之间存在着复杂的关系，简单地说，没有政治或者国家治理方面的现代化，经济和社会的现代化则是不可想象的。在理论上和逻辑上，经济的增长和政治的发展应该是密切配合的，或者是相互伴随，相辅相成的，但在实际上却经常表现出相互矛盾和相互对抗的一面。进一步说，经济的现代化要求政治的现代化，但实际上由于种种复杂的原因，政治改革往往滞后于经济发展。诺思指出，经济和社会的发展使人们对政治制度提出更多的要求，诸如落实公平正义的政策、再分配的政策、社会保障、福利政策、基本权利保障、参与政治活动等等都属于社会需要的公共产品和服务范畴，这要求一个现代化的政府必须是制度化的和复杂的。〔9〕

在这样的意义上，传统的以人治和权力治理为主要特征的政治体系过于简单和狭隘，无法容纳和满足人们越来越多的需要，因而也是不稳定的。事实上，腐败、特权、官僚主义、形式主义现象等等都是国家在走向现代化的过程中政治体系的制度化和法治化程度低的结果。也正是在这样的背景下，国家治理的方式向制度化的和法治化的治理转型就是大势所趋，制度与法治的治理方式区别于传统的人治和权治的重要之点在于，后者是高度的人际关系化的，权力是相互覆盖和渗透的，不是没有制度，而是存在着大量纸面上的实际上失灵的制度，那些制度受到权力的左右，也就是说制度缺乏自立性，〔10〕而制度化和法治的特点则相反，它是中性的、自立的、非人际关系的，在法和制度面前，任何人、任何权力或者组织都应该是平等的，人和权力都受到制度的约束，人们按照法和制度的规定办事，而不是依赖于个人或者权力，法和制度的权威取代了人和权力的权威。

实际上，这就是十八届三中全会确立的全面深化改革的总目标：推进国家治理体系和治理能力现代化，到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。

必须指出的是，即使是在先现代化国家，政治制度从传统向现代的演化和国家治理方式转型的实现也是极其漫长甚至充满坎坷和痛苦的，而后现代化国家则面临着比先现代化国家更加复杂的形势和更多的压力以及不确定性。这种改革和转型会因为各种复杂的利益、习惯、观念等因素的存在而艰难和漫长，能否顺利地实现政治的发展和改革，完成现代国家制度的建设和国家治理方式的转型，建立起制度化的法治化的治理体系是对执政者的挑战和考验。

还必须看到治理体系和治理能力之间复杂的相互推动的关系：不能确立新的治理体系，就不能提高治理能力，反过来，治理能力不能提高，治理体系的作用就不能很好地发挥。〔11〕

第四，充分发挥执政党在国家制度建设和国家治理中的重要作用。后现代化国家往往是在革命或者社会秩序混乱的基础上建立起来的，在这个过程中，由于传统的国家制度的衰落，那些在革命或者动荡中崛起的政党实际上起到了填补政治秩序和政治权威真空的作用，在某种意义上，后现代化国家的政党实际上具备了更多的国家职能。〔12〕

在中国，执政党是最重要的核心领导力量，在1949年之后60多年执政的进程中，中国的国家治理体系逐渐演变形成了党政共同治理的独特模式，而在这一模式的具体权力结构和运作机制中，党的地位和作用都大于政府，所以，执政党的建设对于国家治理起着不可忽视的重要作用，十八大报告中的话“党坚强有力，党同人民保持血肉联系，国家就繁荣稳定，人民就幸福安康”，形象地描述了执政党建设与国家治理的关系。

简单说来，执政党建设可以在三个方面发挥推动国家治理体系和治理能力现代化的作用：一是通过党在各个领域和国家政治制度各个层级的组织系统协助推进国家治理体系的建设，在这个过程中，执政党可以起到稳定、协调的积极作用；〔13〕二是通过提高党的执政能力来提高国家治理能力，因为国家治理体系中的执行者也就是干部绝大多数都是党员，他们的领导素质、水平和工作能力直接关系到国家治理的能力问题，如习近平指出的，党的执政能力提高了国家治理体系才能有效运转；〔14〕三是在国家治理方式从人治和权力治理向制度化和法治化转型的过程中，执政党更是发挥着重要的作用。严格党的组织性和纪律性，保持党的清正廉洁，党自觉地遵守法律和制度，就能够推动这一转型的顺利实现。

值得指出的是，无论是已经实现了现代化的世界大国，还是在现代化过程中失败的国家，他们的历史都证明了，与经济、社会的发展相适应的现代化的政治制度及国家治理体系和治理能力是大国崛起的重要支撑，没有政治的发展和政治制度的现代化，是不完整的、存在缺陷的现代化，其发展和繁荣都是不可持续的。在某种意义上说，这是中国实现现代化和民族复兴的最艰巨但也是必须要完成的任务。

〔参考文献〕

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〔14〕习近平.不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力〔A〕.习近平谈治国理政〔C〕.外文出版社，2014.105.【责任编辑：朱凤霞】