地方政府经济行为的二次选择

倪宁

[摘要]早在二十世纪七十年代，我国政府就在经济道路上做了一次重大选择，那就是改革开放，引入市场经济。进入二十一世纪以来，随着改革开放的不断深入，政府经济行为与市场经济之间的矛盾日益凸显，政府通过其权力试图控制市场，大项目、大工程接连启动，最后反而限制了市场经济的发展，政府在市场经济中扮演的角色以及其经济行为与市场经济行为之间的关系都值得探讨。本文主要通过对政府经济行为和市场经济之间的关系进行研究，论证当前全球经济发展趋势下，政府选择改革开放后面临的第二次选择——是否要当市场这只“看不见的手”的“守夜人”。

[关键词]地方政府；经济；市场

2011年中国经过三十年的改革开放，经济总量超过日本成为仅次于美国的全球第二大经济体，这表明中国走市场经济道路是成功的，也从侧面印证了当年邓小平同志南巡时的讲话，“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场；计划和市场都是经济手段”。我们发展市场经济不仅是提高了自己的经济实力，更关键是我们可以更好地融入全球经济体系中，因为没有任何一国在经济发展的道路上可以独行。十八世纪，亚当·斯密就在《国富论》中提出市场经济能使社会优化分工，市场就像一只“看不见的手”，在市场逐利本能驱使下，引导资金去它该去的地方，让劳动力去该去的岗位。政府不要过多干预市场，只需要做市场的“守夜人”。改革开放发展到今天的我们，市场经济的发展如火如荼，经济水平无论从总量还是增幅上都有极大的提高。但是，在我国公有制为主体，多种所有制经济共同发展的经济制度下，受固有思想的影响，许多地方政府的经济行为多有偏颇，在一定程度上限制阻碍了市场经济的完全发展，甚至有的地方政府想抓住“看不见的手”为己所用。

一、地方政府的经济行为

“政府经济行为主要指政府宏观调控行为和相关制度、政策安排”。是“政府及其经济职能部门为实现特定的社会经济目标和维护社会整体经济利益而进行的有意识、有目的的活动”。在经济法视域中的政府经济行为就是“政府作为经济法主体而进行的旨在设立、变更或终止经济法律关系的行为”。这同经济学重在研究政府的经济职能影响经济运行的效果相比，更为强调通过责任权力的设定将政府干预经济行为纳入经济法的体系加以规制，以达到政府经济行为法制化的目的。在全国改革开放，发展市场经济的大环境下，地方政府是具有独立利益的经济主体，也是地方经济体系中除了公众、企业之外的第三种经济行为人。其中，公众以实现福利最大化为目标，企业以实现收益最大化为目标，政府以实现权力最大化为目标。地方政府要实现权力最大化，首先要实现地方财政收入最大化，自然的，地方政府想要主导当地经济发展方向，这势必对市场产生影响。尤其是在地方政府领导追求高政绩的思想下，不经过深入研究调查，盲目地通过政府主导权力去招商引资，引入实际并不适合当地生产发展条件的大项目，启动看起来规模宏大，实际使用价值并不大的大工程。这违背了市场经济发展的规律，也没有正确行使政府的经济职能。

政府经济行为是一种纯市场行为，由于“我国地方政府是国家行政机关的一部分，同时又是从中央政府财政分权过程中逐渐分化出来的一个相对独立的利益主体，因此地方政府的经济行为包括两个部分：一是作为经济主体的地方政府经济行为。另一部分是作为经济管理主体的地方政府经济行为”。而现在地方政府经济行为多是一种单向度的权力行为，资源配置不再由市场决定，地方政府完全控制资源配置，不根据市场经济形势，把主观上希望的“政府应该怎样行为”等同于了客观上“政府就是如此行为”，违背了理论来源于实践的基本原则。

地方政府经济行为是地方政府经济职能的具体体现，地方政府偏颇的经济行为影响其发挥本身的经济职能，不能与市场经济进行良好的互动，该管的不管，不该管的偏管，造成政府的越位和缺位，又因为政府不论生产、交换，参与分配和再分配，还是消费或借贷，都直接关系到社会公共利益，所以政府一旦过多失位，将对社会造成极大危害。

二、地方政府经济行为与市场经济的关系

传统经济学认为政府与市场的关系是市场多管一些还是政府多管一些的问题，政府与市场相互替代，要么过分偏重于市场的自发调节导致“市场失灵”，要么过分强调政府的作用，不断扩大政府权力，导致权力滥用等“政府失败”现象，在我国的典型体现就是“政府与市场的关系陷入‘一死就放’、‘一放就乱’、‘一乱就收’、‘一收就死’的尴尬境地”。我们要突破究竟是市场替代政府还是政府替代市场的怪圈。政府是社会经济主体整体利益代表，全球经济一体化使地方政府成为全国乃至全球统一的大市场中的一个服务型企业，这个“企业”与一般的市场主体面临着共同的生存环境——竞争性的优胜劣汰。政府和市场的关系是动态的，“市场经济的发展要求决定了政府的职能边界，从而也决定了政府经济行为的合理定位区间”，反过来，政府为市场乃至社会发展提供政策法规等无形公共产品和基础设施等有形公共产品，纠正市场失灵并培育市场，宏观调控，确保再分配的公平有序。可以说，地方政府与市场是辩证统一的关系，相互协调，相互制约。

在市场经济高速发展的今天，经济多样性发展，全球贸易一体化等都是经济发展的主旋律。在中国，市场经济主要在政府的主导下进行，政府设置规划经济发展目标和方向，稳定经济发展速度，配置资源，分配成果，提供服务。政府常常以规制者的身份出现，发挥自己的经济职能，培育和完善中国的市场经济体制，防范市场主体对个人利益无休止盲目追求导致社会利益的损害。解决个体盈利性与社会公益之间的矛盾，维护社会公正，优化资源配置，调整经济结构，确保正常的经济秩序，保证国家经济政策目标的实现。虽然政府经济行为多是解决社会公共问题，保证公平防止自然垄断，但是在缺乏有效监督和必要的法制规范的情况下，地方政府有强烈的越位冲动，超出自身的职能范围，对市场经济过多干预，甚至违反市场供需平衡规律，只体现了集中力量办大事，却没有考虑大事是否合理，是否是面子工程，是否真正符合人民群众的根本要求。而在财力和事权基本对称的情况下，一定领域的政府越位就意味着另一领域的政府缺位。政府对市场监管和纠正，市场却不能对政府进行监督，因此规范地方政府经济行为十分必要。我国是由政府主导型的经济发展模式、市场的相对薄弱以及政府权力过于庞大等现实决定了有必要从静态角度确定政府经济权力的来源、权限及责任，并从动态角度规制政府经济行为的方式和范围。

三、小结

笔者认为，在当前的经济发展形势下，地方政府与市场双方所处的外部环境是不可改变的，例如国家经济高速发展的总体要求，全球经济一体化的趋势，继续深入改革开放的道路，公有制为主体多种所有制并存的经济体制等等。这就使得政府在抛弃计划选择市场的那一刻起，政府与市场就是辩证统一的关系，不存在一方代替另一方的情况。

市场可以优化社会分工，优化资源配置，让资金去它该去的地方，让劳动力发挥自身最大的功效，市场根据供求关系调节经济，但市场遵循优胜劣汰的供需平衡规律，在追逐私利的前提下，容易产生两极分化，扩大贫富差距，忽视了社会必需的公共利益，难以达到理想的橄榄型经济模式。这时就需要政府发挥经济职能，通过自身权力干预，调节市场，制定政策，推行法律法规，避免垄断产生，稳定公共利益的发展。但是由于我国是以公有制为主体，在某些方面，对地方政府的监督监察力度不够，导致地方政府容易出现越位和失位的现象，甚至地方政府不顾市场规律重量不重质去想当然的发展经济，违背了选择市场经济的初衷。我国应加大对地方政府的监督监察力度，完善经济体制，规范政府经济行为，明确政府权力的范围，确认政府与市场辩证统一的关系，政府与市场各尽其责，在经济飞速发展的今天，面对巨大的利益，地方政府应选择做市场的“守夜人”，而不是选择用自己的权力控制“看不见的手”，政府与市场相互协调才能使经济发展越来越好。

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