农业综合开发项目引入金融和社会资本的PPP 融资模式研究*

孟禹彤 王松江

(昆明理工大学管理与经济学院，云南 昆明 650093)

0 引言

目前，我国农业综合开发项目的投融资体系有待进一步健全，一般采用政府投融资平台投资主导的投融资模式，并没有成体系的投融资模式，资金大部分来自于财政拨款。

基于农业综合开发中出现的问题，从解决融资困难以及财政资金困难两个角度出发，改善融资模式，向农业综合开发项目引进社会资本和金融资本，将在一定程度上促进昆明市农业综合开发项目的发展。

1 农业综合开发项目运用PPP 模式的必要性及优势

PPP 是英文Public-Private-Partnership 的首字母缩写，PPP 项目融资模式最大特点就是政企合作，即通过政府与社会私营部门的合作形成的融资模式。

1.1 农业综合开发项目运用PPP 模式的必要性

(1)农业综合开发项目应用PPP 融资模式，能解决农业综合开发项目资金不足的问题，降低项目的资产负债率，缩短项目的建设周期，降低建设成本。

(2)农业综合开发项目应用PPP 融资模式，是通过政府和社会资本主体共同组成项目公司，对项目进行建设管理，引入私营部门先进的技术和管理经验，能提高农业综合开发项目的效率和质量。

(3)农业综合开发项目应用PPP 融资模式，解决农业综合开发项目资金不足的问题，利用好社会资本具备的技术和管理优势，为农业综合开发项目吸引新的发展资金，降低政府债务，促进昆明市经济发展，实现“多方共赢”。

1.2 农业综合开发项目运用PPP 模式的优势

(1)政策优势。自开始提倡PPP 模式以来，PPP 模式一时之间成为了焦点和热点，财政部也相继推出了相关文件，倡议PPP 模式的运用逐渐形成规范［1］，引导全国上下正确并力推PPP 模式，为农业综合开发项目运用PPP 模式提供了大量的政策支撑。

(2)金融优势。融资功能是PPP 模式最首要的功能，PPP 模式最早就是为了融资而生:政府部门由于资金不足，难以独自承担大型基础设施建设的资金，为此通过PPP 模式，解决财政资金不足的问题。正是这种融资功能，使得PPP 得以广泛推广和利用。农业综合开发项目开发资金来源广泛，运用PPP 模式更能发挥项目的资金优势。

(3)管理优势。项目PPP 模式使得管理质量提高，公平效率统一结合。一方面，使得民间资本闲置资金充分发挥，也极大利用了私人部门的技术手段以及管理技术，项目运营效率大大提高，而且提升了政府部门自身的管理效率，从而提高了整个项目的质量。另一方面，节省了政府的开支，进而政府部门可以增加对其他服务部门或公共物品的投资。因此，PPP 模式促进了效率与公平的有机结合。

2 农业综合开发项目运用PPP 项目融资模式

2.1 农业综合开发项目运用PPP 项目融资模式设计

按农业综合开发项目的工作重点，将土地综合治理项目，产业化经营项目和其他有收益的农业项目作为三大类别，并考虑加入有收益的非农业项目。具体分类见表1。

表1 农业综合开发项目PPP 融资模式分类表

根据农业综合开发项目和PPP 融资模式的特点，提出“将非盈利项目与盈利项目捆绑”或者“单独盈利项目”的PPP 融资模式，对这两大类农业综合开发项目的四种鼓励和引进社会资本模式。具体模式设计见表2。

表2 农业综合开发项目运用PPP 模式设计表

2.2 农业综合开发项目运用PPP 项目融资模式的融资结构

基于提出的四种PPP 融资模式，因为有不同的盈利和非盈利项目捆绑组成项目进行PPP 融资，投融资结构各有不同。

在PPP 模式中，政府投融资平台和社会投资者共同组成SPC，SPC 负责管理项目的一切开支。双方共同出资农业综合开发项目总投资的一定比例作为SPC 的资本金，还可通过股权投资基金、产权投资基金和私募资金等筹集项目公司资本金，项目公司资本金一般占项目总投资的30%，但根据项目实际规模大小，可对资本金的占比做适当的上浮调整。其余的项目投资以农业综合开发项目为主体向“农开行”或其他银行和金融机构进行债务融资，债务融资的资金占比一般为项目总投资的70%，但由于银行债务融资的流程较复杂以及门槛高，其债务融资可多元化。保证社会资本和金融资本的共同进入，在引进社会资本进入的同时，辅佐金融资本的进入［2］。SPC 双方以出资占比而承担相应债务，享受收益。以模式一为例，其投融资结构见图1。

图1 “模式一”投融资结构

2.3 农业综合开发项目运用PPP 项目融资模式的资金结构

在PPP 模式下，项目的资金运作是一个复杂的系统，政府(政府投融资平台)和社会投资者以一定的比例投资(资本金一般为项目总投资的30%，其比例根据项目实际规模可作上浮调整)作为项目公司资本金直接对项目投资，构成项目的直接融资部分。另外的部分(一般为项目总投资的70%，可多元化)可来自于“农开行”或其他银行/金融机构的债务融资，或其他方式筹集的资金构成项目的间接融资部分。以农业综合开发项目PPP 融资模式一为例，根据其资金特点，资金流转图参考图2，资金运作流程图见图3。其他三种模式可根据其投融资模式参考，稍作修改即可。

3 农业综合开发项目运用PPP 模式的风险管控机制研究

农业综合开发项目运用PPP 模式的风险管理贯穿整个项目的生命周期，在项目初期，要进行整体的风险识别、分担、评估、管理，还要在不同阶段不断地进行风险再识别、再分担、再评估、再管理［3］。

根据农业综合开发项目的特点，应通过投融资体系研究、优势分析、PPP 融资模式机制研究来进行性风险管控机制研究。因涉及多个阶段，农业综合开发项目也就导致不同阶段出现各类风险，因此如何防范、规避、降低风险就成为项目研究的重点之一。全面识别风险以及进行合理分担和应对，是社会资本和金融资本参与项目的关键成功因素。

3.1 风险识别

根据农业综合开发项目的两大项目类别和四种模式的现状分析，对其存在的风险进行分析，并提出相应的有效的项目风险防范策略。风险识别的过程见图4。

图4 风险识别过程

3.2 农业综合开发项目运用PPP 模式的风险

根据风险识别过程，农业综合开发项目运用PPP 融资模式的风险研究应着重识别以下几点:

(1)市场风险。对于土地综合治理项目和产业项目而言，在发展有稳定现金流产出的农业项目上，由于竞争者出现、价格波动以及消费需求转移等不确定因素所引起的实际经营收益与预期收益发生偏离，会造成市场风险。

(2)金融风险。金融风险是指对金融体系稳健运行构成威胁的事件。一旦金融市场或金融机构在交易活动中出现风险，对于引入社会资本和金融资本的项目本身而言，会造成项目成本增加等建设资金供应不足，或者来源终端会导致项目工期拖延甚至被迫终止，或者利率、汇率变化导致融资成本升高。

(3)建设风险。建设风险存在于项目设计、施工、管理等各关键阶段。建设的各个阶段，由于管理不到位、设计变更等因素影响，造成了工程质量不合格，成本进度等出现偏差，安全存在隐患等风险。

(4)技术风险。在项目建设过程中，由于所需技术不成熟，导致难以满足预定的标准和要求;设计方案适应性差，导致项目建设进度减慢;需要投资机构追加投资进行技术改造等，均可造成技术风险。

(5)运营风险。运营风险是指合同条款不适于拟投资项目的建设和运营，项目管理能力人员能力不强、经验不足，工人劳动积极性较低、管理结构不能充分发挥作用以及由于项目各方面关系不协调和其他不确定因素而引起的风险［4］。

(6)法律与信用风险。一方面，往往因为国家法律发生变动会给农业综合开发PPP 项目带来一定的法律风险;另一方面，PPP 项目参与方之间通过各种协议进行协调权责利，一旦参与方不按协议履行责任义务时，将带来信用风险。

(7)环保风险。随着环境污染越来越严重，公众对于环保措施的实施也越来越重视。而对于农业综合开发PPP 项目来说，为满足环保的要求，就得增加项目成本，PPP 项目的生产效益及运营情况将受到影响，从而带来环保风险。

(8)不可抗力风险。一方面，PPP 项目实施过程中，因罢工、战争、抗议游行等不可预见的意外会给农业综合开发带来风险;另一方面，农业综合开发项目开发完成后，农业项目受自然灾害所带来的损失往往比较大，包括因火灾、地震、旱灾等引起的不可控制的风险将对农业综合开发项目产生很大影响。

根据识别出的风险，以及农业综合开发项目运用PPP 模式进行建设的特点，应对风险进行合理分担，采取措施对不同风险进行管控，以最佳的效果实施农业综合开发项目。

4 结语

基于农业综合开发项目中存在的问题，上文提出的四种“捆绑”PPP 模式，解决了社会资本参与农业综合开发项目建设意愿不高的问题，并缓解了政府的财政压力，提高了农业综合开发项目的质量和效率，对于进一步推动社会主义新农村建设，优化农业产业结构，转变农业发展方式具有重要意义。

运用PPP 模式进行农业综合开发项目，要合理分配各类风险，降低项目区域的风险，采取合理的防范风险的措施，将由风险带来的损失降低在最小范围，使运用PPP 模式进行农业综合开发项目的效果达到最佳。

［1］孙慧，宁玉玺，张逸婷. 城乡一体化建设中捆绑盈利性项目的PPP 模式分析［J］ . 天津大学学报，2013，15 (6):492-496.

［2］汤文艳. 我国PPP 公共项目公私合作机理研究［D］ . 重庆:重庆大学，2011.

［3］柯永建，王守清，陈炳泉. 私营资本参与基础设施PPP 项目的政府激励措施［J］. 清华大学学报(自然科学版)，2009(9):1480-1483.

［4］张悦. 农业综合开发项目融资难问题研究［J］. 经营管理者，2009 (23):3-4. PMT