基于国际视角下分税制财政体制改革的研究

摘 要：我国自1994年分税制财政管理体制改革以来，一直在进行不断的完善，但还存在诸多问题。本文以国际比较视角为切入点，通过借鉴国际经验对我国现行分税制存在的主要问题提出政策建议。结合国外成熟的分税制财政体制和我国国情，提出：科学划分事权和财权；建立纵横结合的转移支付制度；在不下移税收立法权的前提下，赋予地方在中央立法的框架内一定的选择权；合理划分税收体系。

关键词：分税制改革；国际经验借鉴；横向转移支付；三级税收体系；税收自主权

一、我国分税制财政体制改革现状

为转变“中央穷，地方富”的局面，国务院于1993年12月颁布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定自1994年起，改财政包干制为分税制，实现了财政改革从“行政性分权”转向“经济性分权”，逐步形成我国分税分级财政框架。其主要内容有：（1）中央与地方政府间事权和财政支出范围的划分；（2）中央和地方政府之间财政收入范围的划分；（3）中央对地方的纵向转移支付制度；（4）与分税制相配套的其他财税制度安排。分税制改革是建国以来财政管理体制的一个重大进步，但与此同时，由于分税制改革使财力逐渐向中央集中，而地方政府的支出范围不断扩大，可支配财力却相对减少，这种“中央拿大放小”使地方财力拮据的分配制度已经不能适应经济转型的今天，应立足于我国国情选择具有可行性的分税制改革实施方案。

二、我国分税制改革中存在的突出问题

1.事权与财权划分不清

现在中央和地方在运作中存在着事权和财权不均衡划分的情况，其问题的症结来自于分税制改革初期法律制定。当初中央政府要加强中央的财力，采取事权下方财权上收的政策，也是因为这个缘故，造成两个权力间出现不均衡发展的现象。一方面使得中央财政收入大于其财政的支出，另一方面由于地方行驶权力的加大，造成成本的上升和收入的紧张。使得地方政府财政常会出现紧缺和入不敷出的状态。

2.转移支付制度不规范

我国目前的政府转移支付制度是单一的纵向转移支付体系，包括中央对地方的税收返还、体制补助和上解、结算补助和上解、专项拨款四个部分。

我国政府执行的支付资金分配方法存在着不规范的问题，这也是体现出其纵向转移过程中出现的问题。目前在转移支付制度体系中仅存有一般性转移支付的规范，但是并没有将其进行细化处理。现在相关专项转移支付拨款管理制度和依据并不规范，具有着很强的主观性，审批过程中没有严格的相关标准。接下来需要分析的是部分的专项转移支付时需要地方进行相关的资金注入，这也会加剧其地域性财政收入的贫富差距。现在不同等级的政府机构所致性的转移支付制度存在着不同意的情况，也会加重基层财政发展的难度。

3.税收层级不合理，地方税收体系不健全

首先，税收层级和财政层级不对称。我国有中央、省（自治区、直辖市）、地（自治州、市）、县（自治县、市）、乡（民族乡、镇）五级政府，相应地有五级财政，但税收只有两级，分为中央税和地方税，省以下的市、县、乡镇三级地方政府没有自己的税种和税收来源。地方税收收入和共享税中属于地方的部分需要在省、地、市、县、乡间进行再分配。而分税制的本质要求是“一级政府，一级财政和税收”，税收层级和财政层级的不对称在一定程度上造成了地方财政的困难。

其次，不重视地方财税体制的建立和完善。现在我国税种划分时中央将额度较大，具有稳定性的水中作为共享税，地方常常会具有很多种杂税，收入微薄，税种分散，缺乏相应的主体稳定水中，也就会对地方财政造成很多不稳定性的因素。地方政府不具备税收的自主权，无法根据地方实际发展情况进行有效的调整，客观上地方要高度依赖中央财政的拨款。

三、发达国家分税制实践经验

1.美国

美国是个联邦制国家，它一直实行以“立法分散，税源共享”为模式的彻底分税制。为保证各级政府拥有各自的财政收入和与其事权相对应的支出范围，每级政府都有与其事权相对应的三级税收体系。

（1）联邦政府的税收体系：美国联邦政府的税收构架是以个人所得税、公司所得税以及工薪税为主体，这也是其三大核心税种，个人所得税占据着政府收入的近一半。其它的辅助税种为货物税、遗产税以及关税等。

（2）州政府的税收体系：它的税收构架是以销售税、总收入税等为主体，共占据着州税收的六成以上。其它的辅助税种为个人所得税，以及企业营业税等。

（3）地方政府的税收体系：它的税收架构是以财产税为主要构成，共占据着地方税收的75%以上。其它的辅助税种为个人所得税、企业营业税等。

由此可见，美国的三级政府之间存在着复杂的税源共享关系，是一种分权制的分税制。使三级政府各自拥有稳定可靠的收入来源，为履行各自的事权打下基础。

美国中央财政收入占全国财政收入的比重较高，联邦各项税收约占税收总额的60%左右，州税约占25%，地方约占15%左右。这意味着，中央在税收收入分配中占主导地位，有利于中央对地方的发展进行相应的宏观调控。但是与此相对的，地方财力被削弱，因此为弥补州和地方政府用本级税收收入冲抵本级支出的不足，美国实行自上而下补助金制，即联邦对州和地方发放联邦补助金，以及州对地方政府发放州补助金，而且主要是后者。由于美国是联邦制国家，地方政府对联邦补助的依赖性较小，其收入主要靠独享税或共享税。

2.德国

德国是联邦共和国政体，其分税制模式是“税权集中，税种共享”。与之相适应的，德国在政权体系和财政层级上也划分为联邦、州、地方三级。其三级分税制的主要特征有以下两点：

（1）以共享税为主体，共享税和专享税共存

德国把全部税收划分为专享税和共享税。在此之中共享税占据着全部税收综合的三分之二，主要包括着个人所得税、公司税、工资税以及增值税等几个税种，其中个人所得税又会分为固定所得税以及非固定所得税。专享税是联邦政府、州政府以及地方政府的固定税收，它也成为国家财政税收的主要内容。

（2）税收权限划分相对集中

税收的立法权相对集中于联邦，其绝大部分的税种均由联邦议会立法，地方税的出台、税率的调整、课税对象的确定均由联邦政府确定。同时实施细则，税收条例等也均由联邦财政部确定。对于具体的税种，例如教会税、地方消费税等可由州立法，而州以下的政府基本没有立法权。与立法权相对应的，税收征收权则在一定程度上下放给州级政府。德国的绝大部分共享税是委托州政府管理，州和地方政府可以自行规定地方税税率、减免和加成等。

四、对我国分税制改革的借鉴与启示

1.明确事权和财权的划分，并予以法制化

从以上各国经验中可以看出，西方国家各级政府都有明确的事权和财权划分，并予以法制化，使之能在较长时间内保持稳定。西方财政以公共产品理论为依据，结合受益区域内的居民的消费偏好，在各级政府之间将收入与支出都加以明确划分，即全国性公共产品由中央来提供，地方性公共产品由地方来提供，这样做即可保证各级政府都有独立的收入和支出。西方国家财政体制的实践说明，各级政府间的事权划分越清楚，政府间的收支矛盾就越少，效率就越高。

要完善我国现行的分税制财政体制，必须得科学划分中央与地方间的事权和财权，力图实现改革后的财政体制适应中央与地方间事权和财权的均衡发展。在税收管理权限上，应建立税收立法权集中、税收执法权分散的管理体制。而在财权的控制上，保持中央政府对全国经济持续发展的有力调控的基础上，适当增加地方税收，以实现地方政府财政收入的增加。

2.实行纵横结合的转移支付制度

根据我国实际情况，我们可以借鉴德国的成功经验，实行以纵向转移支付为主、横向转移支付为辅、纵横交错的转移支付制度。

首先，完善中央对地方的纵向转移制度，具体说来有以下两点：第一，制定财力公开、透明且客观的自动补偿机制，增强转移支付制的稳定性和预期性，使地方政府在财政预算中进行有效规划、分配和使用。第二，进一步解决一般性转移支付比重偏低，而专项转移支付偏高的问题。即使按照调整后的2009年中央对地方的转移支付划分为48：52，远低于集权型国家的60：40的平均水平。因此我们要继续减少专项转移支付所占比例。

其次，确立横向财政转移支付方式，这是需要考量各地区见具体的财政实力以及公共服务水平，建立在科学预算的前提下，能够完善现有转移支付资金的类型、范围、方式和核算等，从而能够建立其横向的财政均衡体系，让各个地区的政府公共服务水平趋向于均衡化。其一，要从法律的形式对转移支付内容进行规范，并通过科学的计算方法加以明确，使现在的转移支付制度变得更加公平透明。其二，今后进行资金分配过程中应该注重向公式化以及规范化方向延拓，在具体的执行过程中可以借鉴现在德国所执行的方法，然后对应到各个省、自治区以及直辖市，有计划的减少税收返还的范围，用“因素法”替代“基数法”。

3.建立三级税收体系，完善地方税收体制

首先，在全国建立起三级税收体系。发达国家的分税制基本都是“一层财政一层税收”，我国有五级政府，如果不改变政府结构而进行分税制改革，则需要五层税收级次，但显而易见，五级分税制并不现实。所以最切合实际的方法应该是通过政府机构改革，设立中央—省—县三级政府，并相应地设立中央税，省税，县税三级税收。其中，对于同一税种两级或两级以上政府同时征收的，可以借鉴国外经验，按各自的税率、税基进行比例征收，而非合并征收，按比例分成的形式。

其次，应赋予地方一定的税收自主权。其中有一个细节是需要关注的，我国是属于单一制国家体制。地方政府是中央政府的有机构成，所以在实际的税收过程中是不享有税收的立法权，这和国外联邦制国家相比具有很大的差异。地方政府不具备税收立法权，但是可以拥有税收的自主权。外国众多的单一制国家在进行征税时，在符合税收立法的同时准许地方政府具有部分的税率选择权，这也是值得我国学习的地方，而且我国确实也是有着相关的客观条件，譬如地多人广和经济发展差异化。要更好的贯彻和履行《宪法》规范的“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，中央政府可以让地方享有更多的征税自主权。

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作者简介：侯寓栋，男，山东德州人，武汉理工大学经济学院硕士研究生，研究方向：产业经济理论与产业政策、企业理论与战略管理、运输经济理论与政策