老区土地政策演变与农村生产要素流动研究

张静

摘要：作为老解放区，山东省自1946年即开始土地改革，至1949年全省已有72%的地区进行过土改。新中国成立后，土改从1950年冬在新收复区进行，到1951年3月全省土地改革完成。土改结束后一集体化高潮前，中共对山东乡村地权交易的政策经历了从鼓励一限制一全面禁止的急剧转变。期间，农民的地权占有和使用状况、土地经营方式的规模、主体等也发生了重大变化。

关键词：山东；土地政策演变；生产要素流动

中图分类号：K269 文献标识码：A

文章编号：1003-854X（2015）05-0089-04

一、山东土地政策演变的具体描述：1946-1956年

1.解放战争时期的土地政策

山东省作为老解放区自1946年即开始土地改革，至1949年全省已有72%的地区进行过土地改革。伴随着全面内战爆发，减租减息政策已不能满足农民的土地要求。1946年5月4日，中共中央发出《关于土地问题的指示》（即“五四指示”），解放区的土地政策由减租减息逐渐向没收地主土地，分配给无地少地的农民，实现耕者有其田的新阶段过渡。山东省政府于10月10日颁发了《土地改革暂行条例》，土地改革运动陆续在山东解放区全面展开。到1946年12月，山东解放区的土地改革工作基本结束。经过这次改革，广大农民获得了大量的土地。据不完全统计，全省约1000余万农民获得了460万亩土地，地主的土地基本转移到普通劳动群众手中。

该阶段的土改采取以“献田”为主的方式，土改取得的土地不多，全省5个行政区取得的土地占原有土地的6%，加上双减反奸取得的土地共占原有土地的20-25%。其中胶东地区取得土地占原有土地的4%，滨海地区8%.鲁中地区8%，鲁南地区8%，渤海地区8.6%。同时，在土改中不同程度地存在着侵犯中农的现象，如渤海区土改中打击面达到20-30%，个别地方达到40%。这些问题影响了土改运动的深入发展。

针对这些问题，1947年2月，中共华东局发出《关于目前贯彻土地改革、土地复查并突击春耕的指示》，同年7月又发出《关于山东土改复查新指示》，结合贯彻执行全国土地会议通过的《中国土地法大纲》，对土改复查工作进行了安排部署，在土改政策上也作了相应调整。复查的重点是——地主是否采取种种方式抵抗和逃避土改，各地干部及少数农民在分配处理土地问题上是否存有不公平、不合理现象等。在土改复查中，由于受“左”倾错误思想指导，在政策上一度出现了某些偏差，一些地方发生了侵犯中农利益，乱打、乱抓、乱杀、乱“扫地出门”等严重问题。1947年12月，中共华东局发出《关于暂停土改及禁止乱打乱杀的指示》，土改复查工作遂告结束。

由于连年战争以及支援前线需要支付庞大的人力、物力、财力，再加上各种自然灾害侵袭，普通群众生活穷困。而政府此时尚无足够的人力、物力和财力帮助贫困农民度过困难。因此，新的社会经济条件下，确保农民土地产权私有，鼓励租佃和雇工自由，不仅可以帮助农民克服生产生活上的困难，而且可以减轻政府的负担。1947年9月，全国土地会议通过的土改政策文件——《中国土地法大纲》规定，土地改革以后，保护土地的私有权，以利于发展农业生产。董必武在老区财经会议上指出，农民的愿望不仅是平分土地，而且希望土地私有和自由买卖。如果农民认为不能买卖，“就是私有权不完全不巩固，就不能永远保持土地”。1948年春，针对土改中的偏差，为消除群众“生产发家劳动致富以后挨斗”顾虑，提出“即改复查，也不是用‘打乱的办法，而是用‘抽肥补瘦，抽多补少的办法”，并进一步说明，在“抽补”办法下，农民所耕的地不会全部更动，“而只是动极小部分”；为使新富农、中农安心生产，指出“对于中农非但不会侵犯他的利益，而且将给予保护”，“对劳动发家的新富农也应该给予保护”。

山东解放区采取各种有效措施，将土改纠偏与调剂土地、确定地权和春耕生产结合起来，到1948年上半年，山东约有1100多万人的老区、970万人的半老区，比较彻底地平分了土地，并且开始土改结束的试点工作；610万人口的新恢复区也初步进行了土地改革。从1948年下半年，老区和半老区逐步结束土地改革，新区则相继实行减租减息。1948年6月，山东省政府颁发《关于新解放区农村实施减租减息暂行条例》，特别强调了应区别对待农民之间的租佃关系，如对鳏寡孤独等因缺乏劳力而出租少量土地可“酌情少减或不减”；手工业者、小贩、贫民等劳动人民出租少量土地，其减租办法，“由业佃双方协商办理”，并要求对农村雇工“不得无故解雇”。

为调动个体农民的生产积极性和恢复发展解放区的农业生产，1948年7月25日，中共中央制定了老区土改后的农业生产政策，明确宣布保障土改后农村各阶层土地财产的私有权，允许雇佣劳动（包括请长工、短工）合法存在，雇佣条件除劳动法令已规定者外，由主雇双方约定。在已完成土改的地区，允许特定条件下的租佃关系。

由于受老区土改和减租运动的影响以及即将面临土地改革这一巨大的社会经济变革，新区农村的土地买卖、租佃关系于解放之初即处于停顿的局面。为了避免新区农民继续受封建高额地租和押租的剥削，又要防止土地买卖、租佃关系的停滞，在酝酿新区土改政策的过程中，1949年9月15日华东局制定的《华东新区农村减租暂行条例（草案）》提出，凡地主、旧式富农及一切机关学校、祠堂、庙宇、教会等所出租土地的地租，应按原租额减低25-30%。解放以前农民对地主富农的欠租一律免交，出租土地者不得预收地租或地租以外的任何变相剥削。减租后确实保障佃权，地主不得收回土地转租、出典和出卖。减租退押政策的贯彻执行稳定了广大土地出租者尤其是地主、富农、富裕中农和工商业者的情绪，暂时解决了缺乏劳力的老弱孤寡出租户的生产生活困难，使得部分劳力强、土地少的佃户有了扩大土地经营规模的机会。

2.新中国成立后的土地政策

1950年10月，山东省人民政府委员会通过了《山东省土地改革具体实施办法》，对山东的土地改革提出了明确的任务要求和方法步骤。1951年3月，山东土地改革工作基本结束。

土地改革改变了农民对土地、耕牛、农具等农业资源的占有关系，新一轮的利益调整使土地、耕牛、农具等在各个不同的阶层之间进行了重新分配。1950年土改中，全省共没收地主土地407.9万亩，房屋78.55万间，耕畜8.78万头，农具105.93万件。没收征收富农多余土地14.57万亩，房屋3.42万间，耕畜4449头，农具1.88万件@。而中农和贫农共分得土地3051.63万亩，占总分得土地数的88.8%，其中贫农分得房屋86.55万间，耕畜8.51万头，农具85.58万件。中农分得房屋10.79万间，耕畜7113头，农具12.45万件。

土改结束后，引导和扶持农民发展生产是各级地方政府制定农村经济政策的出发点。针对当时农民个体经济的普遍贫困，中共中央、华东局和山东省政府一方面通过一系列救济救灾、社会优抚、农贷政策和对农业的技术支持，来改善贫困农户的生活水平和提高其经营能力。同时，通过确保地权私有、提倡土地等生产要素的流动来实现资源的优化配置。

新中国成立初期，具有宪法性质的《共同纲领》第27条规定：“凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。”指导和规范广大新区土改的《中华人民共和国土地改革法》第30条进一步明确规定：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。同时，对老区和新区的土地确权做了明确的指示。1950年8月，《华东区土地改革条例》规定，土地改革后，一切土地所有者有自由经营、买卖及出租其土地的权利。1950年7月，华东军政委员会议提出，除了禁止地主及二流子在分得土地后在规定年限内出卖土地外，其他私人土地可以自由买卖、出典及出租。地主及二流子在土地改革后，经过劳动改造，依靠自己劳动发家致富，同样可允许其出卖、出典及出租土地和雇人耕种。

根据中央和华东区的政策精神，针对过去土地改革中个别区、村实行“打乱平分”的土地不利于农民耕种，山东省一方面强调，“一般应维持现状，不宜变动，以免影响生产”。“如有农民自愿相互调剂者，得在农会领导下，个别协商调整”。另一方面在土改后农民土地交易行为的实施细则中甚至更加强调对农民的土地处置权不加限制。“土改后新成立之典当关系，应承认其合法存在，不应与土改前之典当关系混同”。1951年中共中央山东分局指出，土改后土地所有者“均有自由买卖土地的权利，任何人不得干涉”；凡实行土地改革的地区，“保护一切土地所有者自由出租其土地的权利”，以照顾缺乏劳动力和从事其他职业者的土地经营。在业佃双方互利的基础上，租额由双方“自行议定”。倡导鼓励实行定租制并签订较长的租约，以保证农业生产的连续性。

作为老区，山东解放和完成土改的时间较早，推进和发展互助合作运动的进度也较快，对待农村土地买卖、租佃和雇佣关系的政策变化在这些地区首先开始。1952年4月，华东局《关于在农业互助合作运动中对待富农政策问题的请示》指出，在农副业生产中允许富农雇工经营，但不允许组员或社员雇长工人组入社。“对老区中经过平分土地的旧式富农，现已不存在雇佣劳动的剥削，在群众同意的条件下，可允许其参加农业生产合作社或互助组，但决不允许其操纵领导和恢复雇佣劳动剥削。对个别由贫农、中农上升已经参加农业生产合作社或互助组的新式富农，允许其留在社内、组内，但应加强教育和改造，不许其对别的组员进行剥削”。此后，随着互助合作运动的蓬勃开展，党中央对农民个体经济的态度从强调保护其积极性逐渐转变为强调抑制农民的自发资本主义倾向。1953年下半年，过渡时期总路线提出前后到合作化高潮前，中共中央和各级政府始终宣布土地买卖、租佃在法律上不禁止，即允许其存在，但却更加强调利用互助合作运动及办合作社加以限制。随着集体化进程的加快，农民土地和劳动力等生产资料人组入社，从根本上消除了基于地权私有基础上的土地买卖、租佃和雇佣关系存在的合法基础。

二、要素流转：土改结束后——集体化高潮前

1.土地占有权的变动：土地买卖

土改结束后，山东农村各地的土地买卖现象开始出现，但买卖土地数量所占比例极少。据莒南县第一区埠上乡4个村调查统计，1951-1954年该乡共有135户买卖土地，买人土地户数和土地数分别占总户数和总土地数的13.49%和2.13%；卖出土地户数占总户数的9.3%.卖出土地占耕地总数的1.2%。从土地买卖的主体来看，土地买卖主要发生在劳动群众中。聊城地区阳谷县第3区岳海乡买地户主要是中农和贫农，其中中农买地户和买地数量分别占总量的75%和76.23%，贫农买入土地占总购人土地的17.78%。从土地在各阶层的分配来看，1951-1954年莒南县埠上乡贫农平均每户购进3.19亩、卖出2亩，净购进1.19亩；中农户均净购进4.84亩；新富农户均买入土地7亩，旧富农买入2.38亩。虽然富农阶层户均购入土地较多，但全乡只有2户富农买人土地，其中1户由中农上升而来。岳海乡各阶层中以富农净购入土地最多，为2.53亩，但由于富农户数所占比例小，其买入的土地数仅占买入总数的6%。

土改结束后，地主、富农的多余土地被征收和没收，而原先无地或少地的占人口绝大多数的普通劳动群众都按其人口各自分得了一份土地，土地买卖原因也发生了重大的变化：部分农民因劳动力强壮、善于经营而使收入增加，为扩大生产经营而买地。部分农民因耕作上的困难如卖掉远田买入近田、劳动力多土地少、从其他行业转业而经营农业等调剂性质而买地。还有部分买地户是因为被国家征收部分土地而不得不再购买土地，如泰安上高乡因土地被政府征用而买地者46户，占总买地户数的55.42%；家有在外工人汇人款买地者25户，占30.12%：转业务农买地者6户，占7.23%；余粮户买地者6户，占7.23%；此外，部分农民因严重生产、生活困难如天灾人祸、负债、从事其他行业破产等原因而卖地。部分农民因老弱病残丧失劳动力而无力经营，有时也成为卖地的原因。部分农户因懒惰致使经济水平下降，只有通过卖田维持生活。上高乡因丧事而卖地的14户，占12.5 010；因病灾卖地的32户，占28.75%；无劳动力者21户，占18.75%。

2.土地和劳动力的动态组合：租佃关系和雇佣关系

作为传统农业社会最主要的两种农业经营方式，土地租佃关系和雇佣关系是实现劳动力和土地有效结合的一种重要的资源配置方式。土改结束后，个体农民土地占有权基础上的租佃关系和雇佣关系在规模、主体、原因等方面均发生重大的变化。

土改结束后，山东省各地农村不同程度地存在着土地租佃现象，但租佃率大大减少。据统计，所调查的1054户农家资料中，出租土地的农户仅占农户总数的1.5%.租入土地户占5.2%，租人和租出耕地数分别占耕地总数的0.7%和0.8%。户均租人土地数以地主最多，其次为中农、贫雇农。地主户均租入耕地2.15亩，占自有耕地的27.64%；贫雇农户均租人耕地1.72亩，占自有耕地的16.77%；租出方面：贫雇农户均租出耕地4.17亩，占自有耕地的27.44%；中农户均租出耕地8.99亩，占自有耕地的43.1%。地主、富农租出土地对自有土地的比例虽高，但户均租出土地少于中农和贫雇农，租出土地在整个租出土地数中仅占7.5%。以上分析说明：土改结束后至1954年末山东农村中出现的租佃关系与土改前的租佃关系有着本质的区别：富农、地主土地出租数在相对数量和绝对数量上均少于贫雇农和中农，而租入土地数在户均亩数和占自有土地的比例却高于贫雇农和中农。从土地使用权的交易主体来看，主要发生在劳动群众之间，如寿南县第七区前杨乡土改后出租户中鳏寡孤独、中农和贫农各占三分之一，租地户贫农占三分之二，中农占三分之一。

由于长期的革命战争对人力资源的占用造成了农村劳动力的严重短缺，除了农民之间传统的互助合作外，雇工便成为农民克服农业生产困难、发展个体经济的一种主要的经营方式。据调查，土改后山东农村中的雇佣关系还是十分普遍的。山东广大农村在土改结束后存在着普遍的雇佣关系：胶州专区有35.29%的农户雇工.52.94%的农户出雇。昌潍专区雇工和出雇户分别占总调查户数的57.69%和56.41%。荷泽专区有29.59%的农户雇工，54.08%的农户出雇；从各阶层雇工情况看，雇佣关系主要集中在普通劳动群众之间。其中，胶州专区富农和地主没有雇工现象，贫农和中农雇工户分别占雇工总户数的45.24%和54.76%，出雇户分别占出雇总户数的41.27%和58.73%：昌潍专区贫农和中农雇工户数分别占雇工总户数的33.33%和57.78%.两阶层出雇户各自占出雇总户数的45.45%，两阶层共雇人473工人日数，占总雇人工人日数的96.43%；荷泽专区贫农和中农雇工户数分别占雇工总户数的58.62%和37.93%.出雇户分别占出雇总户数的66.04%和28.3%。

土地改革结束后至集体化高潮前，山东省各地农村始终存在着雇佣关系，根据省统计局对全省1054户农家资料的调查，全省农村中有44.31%的农户雇工，50.19%的农民出雇。在各阶层中，只有富农和地主是净雇入，但因地主、富农户很少，其雇人人工数仅占农村雇工总数的10.86%.而中农和贫雇农雇工户有442户，两阶层农户雇人工人日数分别占总雇工数的56.11%和33.03%。不管雇工户数还是雇人工人数均以贫雇农户和中农居多，雇入长工的农户主要为中农和贫雇农，分别为222和210工人日数。各阶层出雇情况也是如此，出雇农户中，贫雇农和中农雇出工人日数分别占出雇总数的65.5%和32.36%，说明雇佣关系主要发生在劳动群众中。

农民雇工的原因是多方面的，其中最主要的是因为缺乏劳动力、劳动力转移或扩大副业经营而雇工。如莒南县埠上乡刘志顺1947年土改复查时为中农，家中有11亩土地，1950-1951年买地7亩。由于从事商业贩运，无劳动力经营农业，1950年雇短工2人。1951、1952年将土地全部雇人耕种，年付工资折合花生300斤，1954年本人去大连做生意，而付雇工工资折合花生米500斤。

三、结语

1950年冬新区土改时，山东省的大部分地区是曾经历过土地改革的革命老区，老区土改对新区土改产生了或消极或积极的影响。一方面，老区土地改革中遗留下的若干问题，尚未完全解决，地权尚未正式确定。在恢复区过去虽亦实行过土地改革，但由于在敌占期间，地主以及富农多数进行了倒算，地权极为混乱。另一方面，中共华东局和山东分局从老区土改实践中所获得的经验和教训在很大程度上成为随后新区土改政策制定的现实参照。而老区基层干部和群众经历过土地改革，对中共的政策较为熟悉，土改政策执行起来更为顺利。

新中国成立初期新区的土地改革和解放战争时期的老区土改背景大不相同，政策取向也发生了重要变化。解放战争时期中共出于征粮、征兵和支前的需要加强对乡村社会资源的控制，土地改革带有试验性，势必更多地剥夺富裕阶层乃至中农利益：新中国成立后党和国家则更倾向于从社会稳定和农业发展的长远目标出发，对富裕阶层采用较温和的政策。新土地改革法颁布前，山东进行了较早的土地改革准备，根据各地解放时间、农村情况与工作进度的不同，通过培训干部、典型试验和加强宣传，先后在老区和恢复区结束土改，在新解放区完成土改。从初步准备到颁发土地证经历了两年多时间，但由于有计划、有步骤、有秩序地稳步前进，基本上避免了解放战争时期土改普遍出现的乱划阶级、侵犯工商业和中农利益等现象。

从生产要素资源优化配置的角度来看，新中国成立初期山东农村地权的流转以及围绕土地经营而发生的农村劳动力的雇佣现象，是劳动力和土地重组的一种理性选择，是对土地改革中实行的按人口平均分配土地的做法的一种纠偏。从山东农村的阶级结构变化来看，上述土地、劳动力等生产要素的流转并没有导致农村的两极分化产生。据山东省1054户农家资料调查，土改结束到1954年末，山东省农村阶级结构发生了很大变化：中农由土改结束时的498户增为678户，占总户数的64.34%，中农已成为农村的主要阶层。据各个专区的资料分析，老区的这种阶级构成向中间集中的趋势更加明显。从各阶层户均耕地占有情况变化来看，贫雇农和中农不仅占有的耕地总数增加，而且户均占有数和所占比重都有所增加，其中以中农的生产资料在各阶层中所占的比例最大。因此，土改结束一1954年末山东农村虽有土地买卖、租佃、雇佣关系的存在和发展，但广大农村并没有出现两极分化和土地集中的趋势。相反，山东各地农村土地占有关系和土地产权分配的变化趋势和阶级构成变化趋势——中农化相一致。