浙江省排污权交易现状分析及对策研究

黄冠中 卢瑛莹 陈 佳

(浙江省环境保护科学设计研究院，杭州 310007)

浙江省于2009年3月获批开展排污权有偿使用和交易国家试点，是全国试点工作开展较早、发展较快的地区，围绕排污权“核量、定价、交易、监管”四个核心环节，从政策研究、制度设计、平台构建和市场交易等多方面、多层次开展试点实践。经过5年的探索和实践，在全省上下已树立起环境资源“稀缺、有价和有偿”的理念，对浙江省经济社会持续健康发展产生了积极影响。

截止到2014年底，全省累计开展排污权有偿使用13271 笔，缴纳有偿使用费20.46 亿元;排污权交易4925 笔，交易额8.89 亿元，全省累计排污权有偿使用和交易额占全国累计总额的2/3 以上;另有373 家排污单位通过排污权抵押获得银行贷款83.13 亿元。该政策在浙江省不断深化发展并取得一定成效，但依然存在着方方面面的问题，需进一步探索改进，以期使该政策能够真正起到降低全社会污染治理成本，提高企业治污减排的主动性。

1 试点工作经验

1.1 注重顶层设计和政策支撑

2008年9月，浙江省人大常委会出台的《浙江省水污染防治条例》，明确规定:“逐步推进重点水污染物排放总量控制指标有偿使用和转让”，为排污权有偿使用和交易工作的顺利开展提供了法律保障;2009年浙江省政府出台了《关于开展排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，全面布局试点工作，明确工作目标和保障措施，有效落实各地各部门责任;2010年，浙江省以省政府规章的形式出台了《浙江省排污许可证管理暂行办法》，进一步落实排污权载体。同年，浙江省政府办公厅出台《浙江省排污权有偿使用和交易试点工作暂行办法》，从宏观上构建排污权有偿使用和交易工作框架。浙江省环保厅制定的各类管理办法、实施细则及技术规范，为排污权量化管理打下了基础。省级环保、财政、物价和金融部门联合出台了系列资金管理政策文件，为排污权货币化、市场化打通了道路。在试点过程中，省级层面已正式出台的排污权有偿使用和交易政策和技术文件达16 个(如图1);全省各地也结合实际，出台排污权有偿使用和交易政策、技术文件103 个。目前，浙江已基本构建完成一套较为完善，覆盖省、市、县三级的排污权有偿使用和交易制度框架体系，确保了试点工作积极稳妥推进。

1.2 加强机构建设，完善管理职能

浙江省排污权有偿使用和交易机构的建设也初具规模。除浙江省排污权交易中心外，全省11 个地级市已有8 个成立排污权交易机构，全省共有排污权交易机构25 个，编制41 名，工作人员122 名。尚未成立交易管理机构的地区，也暂将相关管理职能放在环保部门，并依托现有的产权交易所或公共资源交易中心开展排污权交易。这种行政管理和交易组织机构完全分离的模式在一方面有利于增大排污权交易的社会公信力，减少权力“寻租”;另一方面为排污权交易市场像土地、房屋等交易一样规范运行提供了有力保障［1］。杭州市依托杭州产权交易所开展排污权交易，成立了排污权交易中心对排污权交易进行管理，还在全国首创了第一家排污权登记中心，排污权交易后均要通过排污权登记中心这个第三方机构进行登记，以保障交易的公平、公正。

1.3 合理核定，公平分配排污权

合理核定和分配初始排污权，是开展排污权交易的基础。浙江省试点排污权有偿使用的思路是:对现有排污单位核定分配初始排污权，并按照初始排污权有偿使用费征收标准执收初始排污权有偿使用费;新建项目一律通过交易获得排污权［2］。为指导各地公平、合理地核定和分配初始排污权指标，省级层面还出台了《浙江省主要污染物初始排污权核定和分配技术规范》，指导各市县进行现有排污单位初始排污权的分配。根据《技术规范》的要求，总量控制指标与排污权进行衔接并落实于排污许可证实施，将许可排放量作为排污单位初始排污权进行核定分配，排污权即为排污单位所持有的总量控制指标。2012年省级管理的18 家30 万千瓦以上燃煤电厂的初始排污权根据排污绩效标准核定并公示，排污权以排污许可证形式予以确认。

图1 浙江省省本级政策法规框架体系图

1.4 加强执法，健全监测体系

在总量核查方面，2011年嘉兴市环保局对企业的上年排污量进行总量核查，环保局对超总量控制指标10%以上的企业实行排污权临时租赁，以SO2每年1000元/吨，COD 每年4000 元/吨的价格对企业追加租赁费，租赁期为1年。同时，要求企业限期制订有效整改措施，确保企业污染物排放达到总量控制要求。在监测监管方面，浙江省建立了排污权指标的监测体系:一是建立了“刷卡排污”制度，以刷卡排污技术手段实现主要污染物排放浓度和总量“双控”，确保企业排污“浓度不超标，总量不超量”，创新点源管理模式。目前，全省已建成国控、省控重点污染源刷卡排污系统1583 套，同时正向市控企业延伸。二是排污单位按照排污许可证制度的要求，每年主动向环保部门提交包括排污总量的情况报告;按要求向公众公开包括排污权在内的环境信息;邀请公众对排污单位进行监督。

1.5 拓宽融资渠道，减轻企业负担

在抵押贷款方面，2010年，浙江省环保厅会同中国人民银行杭州支行联合出台了《浙江省排污权抵押贷款暂行规定》，各地根据规定要求纷纷开展了排污权抵押贷款试点。试点以来，全省已有373 家排污单位通过排污权抵押获得银行贷款83.13 亿元。排污权抵押贷款既能调动社会资本参与污染物减排和排污权交易，又能减轻企业负担拓宽中小企业融资渠道，顺利推进排污权交易。在排污权租赁方面，嘉兴平湖还探索COD 排污权指标租赁工作。该指标仅限本年度内使用，采用政府指导价(0.8 万元/吨)的市场化定价。此举一方面满足了承租方对排污指标的短期需求，解决企业生产中出现的临时性困难;另一方面有利于盘活闲置的排污权指标，也保证出租方对指标的长期稳定持有。

1.6 创新制度，提升管理水平

在电子竞价方面，省排污权交易中心已举办了政府储备SO2电子竞价六期，共出让2337.8 吨，成交金额达2995.5 万元，成交均价达1.3 万元。通过电子竞价的方式可以提供排污权指标市场参考价格，反映污染治理的社会平均成本信息，对于排污权定价机制的进一步完善有很大的指导意义。在排污权指标基本账户方面，2014年起浙江省在全省逐级建立排污权指标基本账户，将实现对各地排污权指标的收入、支出和结余情况的量化管理，通过电子平台实行网上信息统一管理，有效解决了排污权指标的来源问题。此外排污权基本账户还与污染减排核查核算、排污权有偿使用和交易、排污许可证制度相结合，以实现数据的共享和相互验证。在激励措施方面，政府对行业开展吨排污权税收贡献排名，实行差异化总量控制激励政策，行业排名前1/3 的为先进企业，中间的1/3 为一般企业，后1/3 的为落后企业，支持优势企业发展，淘汰落后企业，促进产业转型升级［3］。

2 实际成效

2.1 筹集污染减排资金

通过开展排污权有偿使用和交易，为污染防治、生态修复、环境保护等环境管理重点工程项目筹集了更多的资金。现有试点所收取的有偿使用费，规定用于交易平台建设、指标核定、技术研究、资金储备、监测技术建设、环境污染治理和减排工程等。

2.2 促进产业结构优化调整

从长远来看，实行排污权有偿使用和交易政策将提高重污染建设项目的环境准入门槛，增加高排放企业的环境成本，迫使排污企业采用新技术、新设备，减少污染物排放，从而促进产业结构调整;同时盘活了排污权总量指标，优化环境资源配置，为新建项目建设发展提供更多环境空间，这对企业和社会都是有利的［4］。

2.3 加强环保管理能力建设

推进污染源在线监测监控设施建设运行和管理，开发了集排污权有偿使用和交易管理、排污许可证管理、总量准入管理、排污权基本账户管理、刷卡排污总量管理于一体的“五合一”综合管理平台及配套的IC 卡电子证照管理体系，增强了数据的准确性、交易的公平性、管理的便捷性和信息的透明性。

2.4 全社会环境意识得到提高

排污权有偿使用和交易机制的建立，提高了排污者对环境资源价值的认知度，提高了环境容量资源的利用效率。环境资源“稀缺、有价和有偿”的理念得以树立并被社会和企业逐步接受。

3 存在不足

3.1 法律法规不完善

目前，排污权有偿使用和交易并无国家层面上的法律依据，新修订的《环保法》并无确认排污权;现有的《浙江省大气污染防治条例》对大气污染物排放总量控制和排放许可证制度作了相应规定，但尚未对排污权交易作出规定，导致实际操作中缺少立法规范，不利于大气污染物排污权交易工作的开展。

3.2 排污权初始分配参考依据不足

总量削减目标总体上是针对区域排放总量的一个限制，当区域内企业的初始排污权总和超过区域总量控制目标的时候，缺乏明确的标准或方法将减排目标分摊到每个企业。

3.3 二级市场活跃度不高

由于排污权市场小，单一地区具有市场买卖能力的参与者较少，供给和需求均不旺盛。减排政策的短期不确定性与排污权交易的所需的长期可预期性存在一定的矛盾，加重了企业观望的心理，同时政府对二级市场的培育发展指导不够，企业“惜售”问题较突出［5］。

3.4 价格机制未能准确反映资源稀缺程度

理论上，初始排污权最优价格应对应于区域允许排放总量之下的社会边际削减成本［6］。作为替代，浙江省级排污权价格的核算以平均污染治理成本作为最主要的参考依据，在此基础上，综合考虑资源稀缺程度、地区经济发展水平等进行一定调整后最终确定。其余大部分试点地区主要参考省本级的价格来确定本地区的排污权初始价格。因此各试点的有偿使用价格差异性不大，尚未准确反映环境容量资源的稀缺性。

3.5 准确计量和核定污染源实际排放量尚存困难

浙江省在准确核定实际排放量仍然存在以下几方面的问题:第一，缺乏统一的企业实际排放量核算技术和方法。我国现行的企业排污数据种类众多，使得同一企业存在多个不同含义的排放数据。第二，企业可用于交易的富余排污权如何认定尚不明确。特别是各套监测数据和以产排污系数核算的排放量之间如何衔接尚存在疑问。第三，目前污染物排放计量准确度不高、监管能力不足，尽管刷卡排污设备基本覆盖了国控、省控甚至到市控污染源，但尚未实现对所有企业安装刷卡排污设备，且运行情况良莠不齐，在线监测数据的准确性还存在一定的问题。

4 下一步工作重点

4.1 完善相关法律法规

针对法律法规的缺位，在即将修订的《浙江省水污染防治条例》、《浙江省大气污染防治条例》中要增加排污权有偿使用和交易等内容，相关条款既要规范政府行政权力又要保障企业的合法权益，厘清政府与市场的关系，为深入推进排污权有偿使用和交易工作提供法规保障。

4.2 加强技术支撑

排污权有偿使用和交易政策目前还存在不少技术盲点，如排放量的核定、初始排污权指标的分配、初始排污权的定价、与其他环境管理制度衔接等，需要联合高校、科研院所、企业开展进一步的研究。

4.3 完善排污权价格机制

各试点地区应依据自身环境容量资源稀缺程度制定排污权的初始价格，可以用价格区间进行调节。设置最低价:污染物治理成本，最高价:以污染物造成环境污染和环境破坏程度计算经济损失［7］。另外，各试点地区未来应大力借助淘宝等网络平台，探索线上拍卖的方式，改变以线下在固定场所举牌拍卖的主要形式，实行零佣金制度，减少了中间环节，提高了执行效率。

4.4 加强监测监管能力

扩大要求安装在线监测设备的排放单位范围，保障各类污染物的排放能够进行有效地跟踪监控;健全排污执法监管体系，通过严把排污交易审批和许可关，加大监督检查和行政处罚制裁力度，提高污染企业和超总量排放违法成本，对企业形成震慑作用。

4.5 加大信息公开力度

环保部门应实时公开企业排污权有偿使用核定量、排污权有偿使用费征收情况、排污权交易情况、排污权交易价格等信息。对于超总量排放和交易中弄虚作假的排污单位，向社会公布信息。

5 研究小结

排污权有偿使用和交易是浙江省生态文明制度建设的重要内容，是环境资源领域一项重大的、基础性的机制创新和制度改革。浙江省是全国较早开展排污权有偿使用和交易国家试点且发展较快，围绕排污权“核量、定价、交易、监管”四个核心环节，从政策研究、制度设计、平台构建和市场交易等多方面、多层次开展试点实践。经过不断探索和实践，该政策在浙江省不断深化发展并取得一定成效，但需进一步探索完善和改进，以期使该政策能够真正起到降低全社会污染治理成本，提高企业治污减排的主动性。

本文在总结浙江省试点工作经验、实际成效、存在不足的基础上，结合国家深化排污权有偿使用和交易的要求，提出了以下对策建议:第一，完善相关法律法规;第二，加强技术支撑;第三，完善排污权价格机制;第四，加强监测监管能力;第五，加大信息公开力度。

［1］李羲，王飞．重庆排污权交易制度存在的问题及对策建议［J］．环境科学与技术，2014，37(6N):334－338．

［2］周树勋，任艳红，康颖．排污权核定及案例［M］．浙江人民出版社，2014．

［3］虞选凌．环境有价 交易先行［J］，环境保护，2014，18(42):36－38．

［4］刘炳江．强力推进排污权交易试点努力开创减排工作新局面［J］．环境保护，2014，18(42):15－18．

［5］常杪，陈青．中国排污权交易制度设计与实践［M］．中国环境出版社，2014．

［6］吴悦颖，张炳，王金南．进一步完善排污权有偿使用和交易制度［N］．中国环境报，2014－9－5．

［7］杜群飞．当前排污权交易市场化机制的问题及对策研究［J］．生态经济，2015，31(1):103－108．

［8］关阳．美国排污权交易制度的最新实践与启示［J］．环境与可持续发展，2013，38(6):116－119．

［9］李前喜．日本交通部门碳排放与低碳交通相关因素研究［J］．环境与可持续发展，2013，38(6):120－122．

［10］黄冠中．从环境政策角度探析邻避效应［J］．环境与可持续发展，2015，40(1):72－74．