我国扩大服务业对外开放的战略思路研究

杨长湧 博士

我国扩大服务业对外开放的战略思路研究

杨长湧 博士

扩大服务业对外开放是我国新时期对外开放的重点任务之一。与制造业开放以“引资”与“引技”为主不同，服务业对人力资本、市场规则高度依赖，决定了其开放更多的是“引智”与“引制”，这将对我国营商环境的国际化和法治化水平提出更高要求，对全面深化改革产生更大倒逼压力。同时，服务业涉及面广，一些领域与政治意识形态、关键基础设施、群众生命健康紧密联系，如教育、文化、电信、金融、医疗等，这些领域开放一旦引发全局性、系统性风险，对经济社会发展、人民群众生活和国家经济安全的影响远大于一般制造业。因此，以制造业开放为主向服务业开放为主转变，是我国对外开放迈向深水区的重要标志，搞好了将在更深层次促发展、促改革，搞不好也将产生前所未有的问题与风险。这就要求对服务业对外开放的总体思路进行科学的顶层设计，从战略上弄清楚为何开放、开放什么、哪里开放、怎样开放等重大问题，保证服务业开放健康有序推进。

一、扩大服务业对外开放的战略意义

(一)扩大服务业对外开放，有利于迎头赶上国际经贸规则变化趋势，提升我国在全球经贸新体系中的话语权和影响力

国际金融危机爆发后，主要经济体对新一轮经济全球化主导权的争夺日益激烈。目前看，美国等发达经济体力图通过两招保持和提升其在经济全球化中的主导地位：一是利用创新优势力推新一轮科技革命和产业变革，在新能源、新材料、生物、新一代信息技术、海洋等新兴产业领域保持领先地位，牢牢占据价值链高端；二是利用制度优势力促国际经贸规则迈向广覆盖、高标准，通过跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定(TTIP)、欧日经济合作协定(EPA)和服务贸易协定(TISA)等谈判，及双边自贸区谈判，牢牢占据贸易投资自由化便利化前沿。这两招皆指向包括我国在内发展中国家的软肋。特别是新一轮国际经贸规则的调整，超越了WTO主导的以边境措施调整为主的传统规则体系，深入各国边境后规制，给发展中国家带来更大的改革和开放压力。

服务贸易自由化是新一轮国际经贸规则演变的重头戏。如，TPP谈判包含20个领域，其中跨境服务、金融服务、投资、电子商务、电信等5个议题谈判，直接以服务市场准入、投资和数据跨境流动自由化为主要目标。TISA则意图达成覆盖服务贸易所有领域、更高水平的自由化协定，其确立的主要原则包括：全面给予外资国民待遇，除各国明确保留的例外措施，所有服务部门包括目前不存在但未来可能出现的各类新型服务业，均需对外资一视同仁；原则上取消必须设立合资企业的各种要求，不得限制外资控股比例和经营范围；新的开放措施一旦实施不得收回等。

服务业是我国对外开放的一块短板。与制造业相比，服务业开放程度较低，利用外资主要集中在房地产业，且以香港资本为主；金融、保险、科技、专业服务等现代服务业对外资准入限制较多，世界500强跨国公司在我国的服务业投资规模和质量远逊于制造业。扩大服务业对外开放，在相关服务规则领域与国际高标准接轨，有利于我国更加积极主动地参与重塑新一轮全球经贸规则，进一步提升国际经济话语权和影响力。

(二)扩大服务业对外开放，有利于加快国内经济结构调整，推动经济发展提质增效

扩大服务业对外开放有利于提升居民消费，推动需求结构调整。随着我国人均收入水平提升和新型城镇化进程推进，居民消费的恩格尔系数呈下降趋势，教育、文化、保健、医疗等服务将越来越成为消费的主要热点和潜力所在。扩大服务业开放，引进境外优质服务资源，增加高质量生活服务供给，将激发居民消费热情、扩大消费支出，提升消费在需求结构中的地位。

扩大服务业对外开放有利于促进服务业发展和制造业升级，推动产业结构调整。加快发展服务业是我国产业结构优化升级的主攻方向。对于存在不同程度垄断的行业而言，开放竞争尤为重要。我国相当多服务业领域以国有企事业单位为主，一定程度存在资源垄断、效率低下等问题。扩大服务业开放，引进国外高水平供给者，将有效激发行业发展内在动力，通过竞争实现资源优化配置。大力发展前瞻性、战略性新兴产业并促进传统制造业升级，是我国产业结构调整的另一个重点方向。扩大服务业开放，大力引进国外研发设计、科技服务、品牌建设、电子商务、物流营销等生产性服务业，推动服务业与制造业相融合，有利于我国企业提升全球价值链地位，增强产品增值能力，实现制造业转型升级。

二、扩大服务业对外开放的基本原则

(一)解放思想与防控风险相结合

解放思想，核心是解决好不敢开放和不愿开放这两个问题。不敢开放，是过分夸大服务业开放可能带来的风险，或过分夸大中外意识形态和经济体制的差异，在服务业开放问题上秉持保守态度。不愿开放，是一些从垄断或寡头市场结构中获得巨大收益的既得利益者，不愿通过开放引入外部竞争，希望维护超额利润。解放思想，就是要冲破不敢开放的思想观念束缚，冲破不愿开放的利益固化藩篱，以更大决心推进服务业对外开放。

同时，应正视服务业与制造业在业态、规则、管理等方面的巨大差异，承认我国各级政府尚缺乏应对服务业开放新问题、新挑战的经验，理性认识服务业开放给经济平稳运行和国家经济安全可能带来的风险，特别是金融开放可能带来的系统性或区域性金融风险，完善国家安全审查制度，创新风险防控机制，由注重事前监管转向事中事后监管。

(二)主动探路与倒逼开放相结合

主动探路，就是要以我国为主，将扩大服务业开放作为新一轮对外开放的重要抓手，通过主动试验、主动推广，积累服务业开放经验。2013年我国建立中国(上海)自由贸易试验区，选择金融、航运、商贸、专业服务、文化和社会服务等六个服务业领域扩大开放，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施，就是主动探路的重大举措。今后应在推进现有试点基础上，选择若干具备条件的地方发展自由贸易园(港)区，根据地方特点开展各具特色的服务业开放试验。

倒逼开放，就是要发挥多双边国际协定的倒逼作用，加快推进中美、中欧投资协定谈判，积极参与《服务贸易协定》谈判，打造中国—东盟自贸区等现有自贸区升级版，在服务业开放方面承担更大责任和义务，通过引入国际压力破解服务业开放的一些难题，特别是“玻璃门”、“弹簧门”等现象。

(三)重点突破与均衡推进相结合

重点突破，就是要在开放领域、开放地域等方面排好优先顺序。对经济结构调整和制造业转型升级发挥关键作用的生产性服务业，及对满足人民群众日益增长的物质文化生活需要发挥突出作用的生活性服务业重点开放；服务业发展基础较好、服务贸易需求旺盛的地方，及承担服务业改革发展和先行先试功能的地方重点开放。

均衡推进，就是要在重点突破基础上，统筹兼顾各领域、各地方开放，构建多元平衡的服务业开放体系，更大程度地促发展、促改革。

(四)对外开放与对内开放相结合

既要扩大对外资开放，也要扩大对内资开放。要实行统一的市场准入制度，保证各类市场主体依法平等进入开放领域，避免再次出现前一轮对外开放中外资准入的超国民待遇现象。

三、扩大服务业对外开放的主要领域

扩大服务业对外开放，首先要明确主要领域。原因在于，服务业领域广、门类多，我国服务业统计涵盖了14个国民经济行业门类，包括46个大类、179个中类和339个小类，WTO《服务贸易总协定》将服务贸易分为12个部门、160个分部门，不同服务业领域对经济社会发展的作用不尽相同，开放能够获得的收益也就有大有小。同时，我国各类服务业开放度不尽相同，开放度较低的领域进一步放开带来的边际收益总体高于开放度较高的领域。因此，对我国现阶段经济社会发展发挥重要作用、开放度较低且不属于敏感领域的服务业作为优先开放领域，能够更好地利用国际优质服务资源，更多发挥以开放促发展、促改革的作用。

(一)对我国现阶段经济社会发展发挥重要作用的服务业领域

服务业门类虽然繁多，但根据服务对象不同，可大致分为生产性服务业和生活性服务业两大类。目前，北京、上海等地方根据本地服务业发展需要，编制实施了体现地方特色的生产性服务业统计分类标准，而国家层面尚无针对这两类服务业的分类和统计制度。

尽管如此，自“十一五”规划纲要始，“十二五”规划纲要、服务业发展“十二五”规划等重要文件都明确使用生产性服务业和生活性服务业的概念，并将加快发展生产性服务业作为国内发展改革的主要任务之一。2014年7月28日，国务院发布《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》(国发〔2014〕26号)，对生产性服务业发展进一步做出系统部署。可以认为，国务院的这一系列文件提到的服务业领域，是对我国制造业价值链提升、产业结构转型升级、人民生活质量提高发挥重要作用，但本身水平不高、亟需加快发展的领域。综合判断，现阶段对我国经济社会发展发挥重要作用的服务业领域如表1所示。

(二)我国开放度仍然较低的服务业领域

目前，衡量一国服务贸易政策限制水平的比较有影响的数据库主要有两个。一个是WTO与世界银行联合推出的服务贸易限制数据库(Services Trade Restrictions Database)，对103个国家在金融、电信、零售、交通和专业服务等5个领域的限制性政策赋予从0到100的分值，得到一国在某服务业领域政策限制水平的量化评价。其中，0表示完全开放，100表示完全禁止。另一个是OECD推出的服务贸易限制指数(Services Trade Restrictiveness Index)，对40个国家在18个服务业领域的限制性政策赋予从0到1的分值，得到一国在某领域政策限制水平的量化评价。其中，0表示完全开放，1表示完全禁止。

表1 现阶段对我国经济社会发展发挥重要作用的服务业领域

资料来源：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《服务业发展“十二五”规划》、《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》

本报告主要采用OECD数据进行分析。原因在于：首先，OECD数据库包含的服务业领域更多；其次，OECD数据库2014年5月发布，反映了各国最近的开放水平，而WTO—世界银行数据库仅反映各国2008—2011年的开放状况。不过，WTO—世界银行数据库包含整体政策限制、审计服务限制和零售服务限制等三项指标，这些指标在OECD数据库没有体现，因此采用一定方法处理后补充到OECD数据中。

若以0～0.3(不含)为高度开放，0.3～0.45(不含)为中高度开放，0.45～0.6(不含)为中低度开放，0.6～1为低度开放，则从表2可知，我国服务业开放整体处于中高度水平。其中，快递、广播属低度开放领域，空运、电信、法律、审计、保险、商业银行等属中低度开放领域，电影、会计、铁路货运、海运、公路货运、分销、录音等属中高度开放领域，房地产、计算机、工程、建筑、零售等属高度开放领域。

(三)扩大服务业对外开放的主要领域应包括优先开放、深化开放和稳妥开放等三个层次

根据表1和表3提供的信息，结合十八届三中全会决定、《服务业发展“十二五”规划》、《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》等文件中关于服务业开放的精神，可将服务业扩大开放的领域分为优先开放、深化开放和稳妥开放等三个层次。其中，优先开放领域和深化开放领域是开放重点。

优先开放领域：审计、法律、电子商务、研发设计、节能环保、快递等生产性服务业，及育幼养老等生活性服务业。这些领域对我国经济提质增效和人民生活改善起着重要作用，且大部分开放度较低、开放空间较大、开放收益较高。

深化开放领域：会计、铁路货运、海运、公路货运、分销、信息技术服务、工程咨询、建筑设计等生产性服务业，及零售等生活性服务业。这些领域对我国经济社会发展起着重要作用，但开放水平已较高，进一步开放的边际收益逊于优先开放领域，下一步需要深化开放，放开外资准入限制。

稳妥开放领域：金融、电信、空运等生产性服务业，及教育、文化、医疗等生活性服务业。这些领域与政治意识形态、关键基础设施、群众生命健康紧密联系，属于重要但敏感的领域，需稳妥有序推进开放。在一些高度敏感的分部门，如基础教育、新闻传媒、社会调查等，应采取较严格限制措施。

表2 我国服务贸易限制指数及国际比较

资料来源：OECD、世界银行，并经笔者整理

表3 我国服务业扩大开放的主要领域

资料来源：笔者整理

四、扩大服务业对外开放的重点地区

在明确服务业开放重点领域的基础上，需进一步明确开放的重点地区。原因在于，我国区域发展很不平衡，不同地区服务业开放基础、开放需求差异明显。服务业发展基础较好、服务贸易需求旺盛的地区重点开放，能够获得更大收益。同时，重点地区优先开放，获得成功经验后逐步向其他地区复制推广，也有利于防控风险，保证服务业开放平稳有序推进。总体看，东部发达地区服务业应优先开放；内陆沿边具有服务业改革发展任务和先行先试功能的特殊区域，服务业应优先开放。

(一)东部发达地区服务业应优先开放

东部发达地区服务业发展水平高，对外开放时间长、经验积累多，是我国服务业利用外资和开展国际服务贸易的主要地区。表4反映了，北京、天津、上海、江苏、浙江、广东、海南等东部发达地区第三产业在经济中的地位以及服务业利用外资和服务贸易在全国的地位明显高于中西部绝大多数省(区、市)。这些地区在新一轮扩大服务业开放中应继续走在全国前列。迄今为止，国家关于珠三角地区、长三角地区及天津市改革发展的战略，也将优先发展现代服务业、积极扩大服务业开放作为这些地区的主要任务之一。特别是2013年建立的中国(上海)自由贸易试验区，将扩大服务业开放作为新时期为改革开放探索新途径、积累新经验的重要任务，形成了迄今为止我国最开放的服务业准入制度(见表5)。

(二)内陆沿边具有服务业改革发展任务和先行先试功能的特殊区域，服务业应优先开放

目前，国家在内陆和沿边地区设立了若干具有先行先试功能的特殊区域，主要有新区和试验区两种形式，包括重庆两江新区、甘肃兰州新区、陕西西咸新区、贵州贵安新区、四川天府新区等五个新区；宁夏内陆开放型经济试验区、重庆统筹城乡综合配套改革试验区、山西资源型经济转型综合配套改革试验区，及广西东兴、云南瑞丽、内蒙古满洲里、二连浩特等四个重点开发开放试验区。其中，重庆两江新区、贵州贵安新区、宁夏内陆开放型经济试验区及广西东兴、云南瑞丽、内蒙古满洲里等重点开发开放试验区，在加快发展服务业、扩大服务贸易、提升服务业利用外资等方面承担了重要的改革发展和先行先试任务，应成为内陆沿边扩大服务业开放的先行区(见表6)。

五、扩大服务业对外开放的主要方式

WTO框架下服务贸易包括四种模式：跨境交付、境外消费、商业存在和自然人移动。其中，商业存在与利用外商直接投资紧密相关。目前，我国对服务业的外资准入采取正面清单管理模式，在WTO《服务贸易总协定》及双边自由贸易协定中的服务业开放承诺均以正面清单方式列出。

中国(上海)自由贸易试验区正在试行负面清单管理模式，列明试验区内对外商投资项目和设立外商投资企业采取的与国民待遇等不符的准入措施。中美、中欧投资协定谈判加快推进，我国对美欧投资者的服务业市场准入预计采取负面清单模式。未来，这一模式应逐步复制推广，在国内从中国(上海)自由贸易试验区扩至全国，在国外从针对美欧扩至针对与我国签署多双边自由贸易协定和投资协定的主要经济体，推动我国在更大范围、更高层次实现服务业开放。

表4 东、中、西部地区各省(区、市)服务业发展和对外开放状况 单位：%

资料来源：国家统计局网站、商务部网站、《2013中国外商投资报告》

(一)实施负面清单管理，对我国更加积极地参与经济全球化、更加深入地推动经济体制改革，具有十分重要的战略意义

从国际看，自1994年北美自由贸易区首次采取负面清单模式后，该模式逐步成为发达经济体进行自由贸易协定或投资协定谈判的主要模式。目前，世界上有70多个国家对外资准入采取此模式，美国力推的TPP、TTIP、TISA等谈判也以此模式为基础。与正面清单相比，负面清单明确列明禁止或限制外资进入的领域，政府的审批权力仅限于此。负面清单之外的领域，外资享受与内资平等进入的国民待遇，实行备案制管理。这有力地限制了政府对外资准入的自由裁量权，为境外投资者创造了稳定、透明、可预期的政策环境，成为推动投资自由化便利化的主要模式。在我国吸引外资的低要素成本优势日趋弱化的形势下，通过改革外商投资管理体制，实施准入前国民待遇加负面清单管理模式，有利于创造吸引外资的体制机制新优势，对国际优质资本产生更强吸引力，在以服务业为主的新一轮高端产业转移中占得先机；同时，有利于我国与国际投资先进标准接轨，打造更加国际化、法治化的营商环境，在全球经贸规则体系变革中赢得主动。

从国内看，经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系，让市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府作用。负面清单管理模式在规范政府与市场关系方面天然符合市场经济要求和一般规律。该模式对企业实施“法无禁止即自由”，凡不在清单中的领域，企业皆可自由进入；对政府实施“法无授权不可为”，凡不在清单中的领域，政府不得再进行审批。在经济活动纷繁复杂、新兴业态不断涌现、法律空白地带扩大的情形下，实施负面清单管理、将政府审批权限制在清单规定的领域内，实际就是承认政府并非全知全能，由企业自主决策并自担风险。这将极大激发企业创新和投资活力，减少不必要的审批及由此带来的寻租、腐败等问题，将政府与市场关系推向良性轨道。因此，“负面清单”模式虽源自外商投资准入管理，但绝不限于对外经济活动。将这一模式运用于国内市场准入，允许各类市场主体依法平等进入清单之外领域，将推动形成公平开放透明的市场规则，建成统一开放、竞争有序的市场体系。

表5 国家层面文件中与东部发达地区扩大服务业开放相关的内容

资料来源：相关文件

(二)实施负面清单管理，需着力完善风险防控配套机制

在负面清单管理模式下，可建立两层风险防火墙：

1.准入前，敏感领域列入负面清单

金融、电信、空运等生产性服务业，及教育、文化、医疗等生活性服务业，属于重要但敏感的领域，需稳妥有序推进开放。对一些高度敏感的分部门，如基础教育、新闻传媒、社会调查等，应采取较严格限制措施，将其列入禁止或限制清单。事实上，对敏感领域制定与国民待遇不符的措施，也是美国、澳大利亚等发达国家的通行做法，符合国际惯例。同时，在新兴业态层出不穷的情形下，负面清单应预留调整空间，一旦发现新兴产业外资准入明显危及国家安全，应及时将其纳入清单管理。

2.准入后，实施安全动态监测制度

对未列入负面清单但属于国民经济和社会发展重要领域的服务业部门，实施经济安全动态监测，完善反垄断审查和国家安全审查，保证内外资平等竞争，维护产业安全和市场秩序。

六、扩大服务业对外开放的路线图和时间表

(一)近期

1.国内

用2～3年时间在中国(上海)自由贸易试验区扩大服务业开放方面形成可复制、可推广经验，建设好广东、天津、福建等新的自由贸易试验区，在沿海发达地区逐步复制推广制度创新经验。内陆沿边具备条件的国家级新区、试验区及未来可能设立的自由贸易园(港)区，以负面清单作为主要模式，优先开放审计、电子商务、研发设计、节能环保、快递、法律等生产性服务业，及育幼养老等生活性服务业；深化开放会计、铁路货运、海运、公路货运、分销、信息技术服务、工程咨询、建筑设计等生产性服务业，及零售等生活性服务业；稳妥开放金融、电信、空运等生产性服务业，及教育、文化、医疗等生活性服务业。

表6 内陆沿边具有服务业改革发展任务和先行先试功能的若干特殊区域情况

资料来源：相关文件

2.国外

中美、中欧投资协定谈判基本完成，形成针对美欧投资者准入的负面清单；中国—东盟自贸区升级版谈判完成，面向东盟的服务业开放扩大；适时启动其他自贸区升级谈判，将服务贸易自由化作为重点内容。到“十三五”中期，优先开放领域的准入限制大幅减少，深化开放领域的准入限制基本消除；除房地产业外的服务业利用外资规模加速提升，服务贸易在我国对外贸易中的比重进一步增加。

(二)中长期

1.国内

用10年左右的时间，针对外商投资的准入前国民待遇加负面清单管理模式基本成型；服务业开放的负面清单覆盖沿海发达地区和内陆主要城市；符合服务业特点的风险防控机制和事中事后监管模式基本建立。

2.国外

以周边为基础、面向全球的高标准自由贸易区网络初步形成；服务贸易自由化便利化程度进一步提高。到建党一百周年全面建成小康社会的时候，除房地产业外的服务业成为我国利用外资的主体；珠三角、长三角、京津冀等三大城市群基本形成以高端服务业为主的产业结构；内陆沿边主要城市的服务业开放取得长足进步，对制造业转型升级和人民生活水平提升的支撑作用明显提升。

国家发展改革委对外经济研究所;责任编辑：白宇)