我国旅游行政管理体制改革探析

吕 丽

（武汉大学 政治与公共管理学院，武汉 430072）

我国旅游行政管理体制改革探析

吕 丽

（武汉大学 政治与公共管理学院，武汉 430072）

随着改革开放进程不断深化，旅游业的蓬勃发展引起国家和人民的广泛关注，为促进经济平稳增长和生态环境改善，推动社会主义和谐社会发展，改革旅游行政管理体制势在必行。本文将从旅游业发展的趋势、改革的理论依据、根据存在的问题3个方面，借鉴西方公共行政学理论，结合我国实际国情，在行政管理视阈下推动旅游行政管理体制的改革和发展，打造新型朝阳旅游产业。

旅游行政管理；旅游业；发展趋势

在英文中，旅游行政管理是用Tourism Administration来表示，而不是用Tourism Management，结合行政管理的内涵，国内外学者们比较集中于根据旅游和旅游业的特征，对旅游行政管理进行定义。笔者较为赞同张俐俐［1］对其定义，即“旅游行政管理是指从中央到地方的各级人民政府，通过其授权的旅游管理职能机构，依据国家有关政策法规，发挥计划、组织、监督、协调、服务等职能，对本国、本地区的旅游业进行总体管理和综合调控的过程。”旅游行政管理说到底也就是行政管理的一个方面，是一项综合性、协调性、宏观性活动。我国的旅游行政管理从1954年中国国际旅行社（目前国内规模最大、实力最强的旅行社企业集团，是“中国企业500强”中唯一的旅游企业）建立起至今，每个阶段随着国家政治、经济、社会、文化形势的变化和旅游发展的特点，旅游行政管理的体制都有所不同。

1　旅游业发展动向

目前，我国正处于进行全面深化改革时期，也是全面建设小康社会、实现“两个一百年”目标关键时期。政府在旅游业发展中发挥着重要作用，同时，要深刻认识经济发展新常态下的旅游业。当前，我国旅游业发展动向有：旅游目的地更加分散，都市旅游、乡村旅游、会展商务旅游、自驾游等各具特色；免签目的地增多，不管是发达国家还是发展中国家；中国次级机场发挥重要作用；中国旅游公司收购更多旅游业资产；战略性商业协议激增，竞争激烈；中国酒店品牌崛起，如开元旅业等，豪华型、商务型和经济型酒店比比皆是；邮轮行业高速扩张，个性化旅游需求日增；更精准的客户和市场分析；旅游高端市场蓄势待发；支付方式不再拘泥于银联，支付宝、微信、腾讯等支付客户端吸引力剧增等。下文将从4个方面概括下我国当前旅游业发展的动向。

1.1旅游市场全球化

1995年1月1日正式生效的《服务贸易总协定》让至少100个国家掀起了全球旅游贸易自由化的高潮。进入21世纪以来，尤其是加入WTO后，随着人民生活水平的提高和旅游意识的高度觉醒，我国开始“走出去、引进来”，政府政策的大力支持，跨国旅游企业的崛起，在国际旅游市场的份额不断增加。我国的旅游贸易日趋规范化和制度化，旅游市场慢慢步入正轨，掀起全球化旅游浪潮。旅行社、旅游公司建立数目越来越多，连锁酒店、饭店层出不穷，旅游景区规划渐入正轨等为旅游全球化奠定了基础。政府针对全球化态势，要求旅游行政管理体制标准化、国际化，充分引进国内外战略合作者。

1.2旅游信息数据化

旅游信息是指反映旅游活动及与其相关的各种消息和数据，通常以文字、语言、符号、图片、图表、磁盘以及光盘为载体。它服务于人们的旅游目的，不同的人使用不同的信息。旅游信息的利用可以减少劳动力的使用和资金、时间的消耗，提高旅游收益。随着互联网的发展，移动通信设备的改进，电子商务的改革，“智慧旅游”“大数据旅游”等词汇相应被提出。人们对旅游信息的需求推动了旅游门户网站的快速发展，如去哪儿网 、携程网、同城网、乐游网、途牛网、艺龙网等；同时，旅游交流论坛、目的地的官方网站、旅行社的网站也在建立与完善，旅游电子商务发展迅速。这是人们习惯于旅游时进行移动互联网搜索出自己所需要的相关信息的客观需求。

1.3旅游者大众化

旅游不仅是一种休闲活动，而且可以传播文明、了解历史，增进友谊。同时，旅游活动的增加、旅游质量要求的提高，也反映了人民生活水平的提高。目前，不管是小孩、大人、老人，还是城市人、农村人都广泛加入旅游的行列。他们在旅游中不仅愉悦了心情，锻炼了身体、丰富了阅历，也提升了自身的修养，旅游大众化时代的到来，旅游成为全民可参加的运动。根据李金早［2］《2015全国旅游工作会议工作报告》得知，在旅游全行业的共同努力下，2014年旅游业实现平稳增长。预计国内旅游36亿人次，增长10%；入境旅游1.28亿人次，下降1%；出境旅游首次突破1亿人次大关，达到1.09亿人次。全年旅游总收入约3.25万亿元，增长11%。旅游人次、旅游收入的增长不仅反映出旅游大众化时代已经到来，同时，这也是旅游管理体制不断改革的结果，是党中央正确领导下各地政府、旅游公共机构、旅游企业等共同努力提供优质旅游服务的结果。

1.4旅游组织服务化

我国现正处于特色社会主义现代化建设进程中，创建服务型政府成为政府组织的目标和方向。旅游公共机构加大提供公共服务，如在旅游公共危机方面，不管是自然性事件还是人为性事故，旅游公共组织都提高了防范意识，懂得协调好旅游公共关系；在旅游公共基础设备方面，交通运输日益便捷，旅游景区公共厕所日益人性化等，在旅游公共文化的形成、旅游道德价值的追求方面，旅游管理机构都发挥着重要的作用。另外，旅游企业信誉化、品牌化，行业管理不断步入规范化、法治化其实就是源于旅游组织服务化。

2　旅游行政管理体制改革的理论依据

2.1为人民服务理论，追求公平正义价值

在马克思列宁主义指导下，结合国情，我国建构起了一个不断发展完善的科学、民主的为人民服务理论（毛泽东的为人民服务论、邓小平的领导就是服务论、江泽民的三个代表重要思想、胡锦涛的科学发展观等）。为人民服务理论不仅是我国社会主义社会服务型政府建设的理论落脚点，也是当今旅游行政管理体制改革的理论落脚点。我国处于社会主义初级阶段，公平正义不仅是社会主义的本质要求，更是社会主义核心价值观的主要内容。对公平正义追求的过程中，需要对旅游行政体制进行更深层次的改革。只有以为人民服务为宗旨，促进社会公平，注重政策平等，调整产业结构，旅游业才能健康发展。

2.2新公共管理理论为其提供基础模式

“准成，这是攻敌之必救，吴县长那天一上库就吓昏了，那是多大的责任，都去以死谢罪了之？你把尾砂库这个心头大患去掉，就是帮了吴县长。没办法，一元化领导，你啃县里，县再啃市，市啃省，省啃中央，国库不差钱。

随着经济一体化，政治民主化的发展，传统的政府治理模式日渐显示出其局限性，难以适应新时代的要求，新公共管理模式应运而生。新公共管理的理论基础是公共选择理论和布坎南政府失败论，它的主要特征是在政府中引入市场激励机制，采用企业管理的理论、方法及技术，以提高公共管理水平来解决工作效率低下的问题，节约了政府开支，改善了政府形象，使政府重新焕发了生机，对于克服传统的公共行政的弊端起到了一定的积极作用。此外，为政府改革提供了新的方向，如绩效导向，效率原则和服务精神。旅游行政管理广泛引用绩效管理、战略管理、全面质量管理，创建学习型组织，提高旅游管理的效率和效益。

2.3新公共服务理论

在新公共管理理论的基础上，社会同时宣扬公共精神和公共伦理，维护公共利益，行使公共责任，强调公共部门不宜过分采用私营部门的方法，于是，新公共服务理论的提出为我国旅游行政管理体制改革应注重实现公共利益提供了依据。珍妮特·V·登哈特和罗伯特·B·登哈特［3］在民主社会的公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义和组织对话的基础上，提出了新公共服务的7大原则：服务而非掌舵（这是被登哈特认为是7大原则中最突出的原则）；公共利益是目标而非副产品；战略地思考，民主地行动；服务于公民而不是顾客；责任并不是单一的；重视人而不只是生产率；超越企业家身份，重视公民权和公共事务。新公共服务理论更加关注对民主价值和公共利益的追求，在如今的政治生活领域中，政府不再是处于控制地位的掌舵者，而是扮演着参与者、协调者的角色，不再进行全面微观管理，而是平衡宏观管理，更多的私人部门、非营利组织直接参与到国家治理中。

2.4依法治国理论

中国共产党第十八届四中全会强调：依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。全面推进依法治国是我国旅游行政管理体制改革的内在要求。改革之路必定是法治化道路，旅游公共机构及工作人员应该关注宪法和法令、遵守政治规范、追求职业标准的价值取向以及公民利益。旅游法规是否遵照，关系到旅游业能否健康稳定发展，监管制度是否完善，直接关系到和谐旅游秩序的最终实现。

3　深化我国旅游行政管理体制改革的建议

3.1树立以人为本、为人民服务、可持续发展的管理理念

管理实践的行动指南就是管理理念。因此，深化我国旅游行政管理体制改革首先要从观念上突破，加强理念建设，促使政府工作人员树立起以人为本、为民服务、可持续发展的管理理念。具体来说，当前，旅游业的更快发展迫切要求政府有关业务主管部门进一步转变观念，增强服务意识，为旅游企业的发展创造宽松的社会环境。如要彻底解除对旅游企业的歧视政策，应该与其他企业一视同仁；有关政府部门应该积极研究政策，帮助企业寻找解决的途径等。应通过大众媒体如电视、互联网、广播台等多渠道宣传旅游业的重要性和意义，并通过有效手段力求做到向人民学习，为人民服务，让人民满意，树立科学发展观，走可持续旅游发展道路。

3.2加大政府旅游管理职能转变，走进服务型社会

30多年来，我国行政管理职能转变的方向主要是由计划经济体制下的管制型、命令式政府的职能模式，转变到服务型和企业型的行政管理职能体系。我国身为社会主义国家，力求建设一个民主、责任、高效、法治、有限、透明的服务型政府，而对于深化旅游行政管理体制改革的关键在于政府职能转变。根据党的十八届四中全会精神，在当前和今后一段时期，主流观点认为，进一步推进政府职能转变，必须做好以下几点：一是继续简政放权，坚持政企分开的原则，最大限度减少对微观事务的干预；二是坚持对外开放，加强自主外联、区域合作、国际合作；三是全面履行旅游行政职能，营造公平竞争环境、提供必要的公共服务。因我国旅游行政管理体制存在不少弊病，如旅游行政管理体系不一，重复建设，旅游业发展缺乏统一规划；政府旅游管理方式比较粗放，资源浪费比较严重，忽视问题产生原因；三是旅游行政管理职权混乱，“错位”“越位”“缺位”现象出现，会妨碍旅游业的正常运转。

为适应我国旅游业的发展，迫切需要进行旅游行政职能转变。应该对我国政府旅游行政机构设置科学化，与旅游行政主管部门职责要相符，做到名称规划、级别统一。旅游公共机构（旅游局、商务厅、公安厅、人民政府、外办、发展改革委、住房城乡建设厅、文化厅、交通运输厅、体育局等）要为旅游业的发展营造良好的发展环境，要为广大旅游企业营造一个公平、公开、公正的经营环境。建立竞争规则，制止垄断和恶性竞争，维护旅游经营者的利益，形成优胜劣汰的市场机制；要为国内外旅游者营造一个舒适、友善、美好的旅游环境，保护旅游消费者的利益，提高游客的满意率，吸引更多的旅游者前来游览和消费。

3.3坚持依法行政，加强行政监督

旅游行政管理运用法律手段规范旅游市场主要体现在两方面：一是在维护正常旅游市场秩序过程中，政府自身首先要受到法律的约束，将行政管理行为纳入法制化轨道；二是要通过立法和执法来治理整顿市场秩序，协调好各方利益关系，对旅游市场的主题进行标本兼治的硬性约束。在立法和执法中要邀请旅游企业、旅游者、旅游中介机构、旅游监管部门等各方积极参与，通过多方信息沟通和各种利益博弈所产生的法律法规才具有公正性和适用性。政府要强化对旅游市场秩序的动态监督和管理，对所出现的公共问题进行集中整治和惩罚，在维持市场竞争的公平性并保护旅游者的合法权益方面发挥应有的权威和作用。

同时，政府在建立和完善旅游法律框架时，必须明确指示和相关部门在旅游市场规范中的功能和作用。政府应该成为旅游市场规制的制定者、旅游市场秩序的维护者，旅游非营利部门应该成为旅游企业行为规范的监督者，要防止既当竞赛规则制定者，又当裁判员，还当运动员的现象出现。在完善旅游行政监督体制方面，笔者赞同以下几点：一是建立旅游行政监督的协调机制；二是强化监督的制约机制；三是完善监督的法制机制；四是建立监督方式的多元机制；五是改革监督的组织体系。

3.4加快导游人员队伍建设，提高整体素质

在实际的旅游活动中，通常有很多问题导致众多优秀导游人员不断退出导游行业，如导游员收入不稳定、社会保障缺失、旅游服务机构对导游员的管制不太合理等，并且在旅游活动中存在部分素质差、道德低的导游人员影响了人们对旅游行业的不好看法。导游整体素质的提高是关系到我国旅游业能否健康有序发展。因此，在导游人员队伍建设方面，当前，政府应加强宏观调控，规范导游管理秩序，使优秀人才脱颖而出；健全和完善激励保障机制，确保导游人员合法权益不受侵犯，正当权益得到保护；健全和完善监督制约机制，保证旅游公共机构人员正确行使权力。具体措施如下：一是探索形成合理的职业发展和晋升机制，以提高导游职业认可度和职业忠诚度，加强其社会保障，完善旅游服务机构职能；二是建立旅游市场准入规制，改革完善导游的准入——退出机制，政府通过批准和认可手段，对旅游市场的进入所进行的限制活动，以此克服信息不对称带来的弊病；三是改进和加强导游公司管理，它是改进和提高导游服务质量的迫切需要，是加强导游服务质量监督管理的迫切需要，更是加强导游合法权益保障和导游队伍建设的迫切需要；四是继续坚持和完善导游等级评定制度，导游职业技能分类制度；五是借助先进的现代网络技术，国家旅游局和各地区旅游行政管理部门应加大对导游人员的培训和管理力度。建立导游网上培训平台，编制培训教材，对导游实行统一的培训考核，使之成为导游年审的重要内容之一，借此加强导游们竞争意识，提高旅游文化知识水平，促进我国导游人员整体素质的提升。

3.5加大电子政务建设，完善旅游行政网络

苏保忠［4］认为，推进电子政务建设的基本思路是：一是更加注重社会管理和公共服务，强调电子政务的“应用”；二是深人开展政务信息资源开发利用，进一步推进各级政府部门间已有应用系统的“互联、互通和信息共享”；三是加强对电子政务的规划和指导工作，为电子政务建设选好“突破口”。针对旅游行政管理电子政务方面，应该采取以下措施：一是建立和完善旅游行政信息管理系统。随着人们移动互联网的普遍运用，应该加强旅游信息网的建设，随时更新旅游信息，丰富旅游信息形式，网站的广告出现率应控制在合理范围内；二是旅游公共机构应要求各地旅行社、旅游企业、旅游地加强自身建设。提高旅游信息正确率，不在网上公布虚假信息，加大旅游信息的宣传力度，提高人们对其的信度，满足人们旅游信息搜索的需求，以促销其旅游产品，推动旅游发展；三是成立旅游爱好者旅游信息联盟，提高人们的安全意识。成立专项的旅游信息网络服务系统，定期组织交流，同时，保障每一位参与者的信息安全。

本文主要是对我国旅游管理体制改革提出了粗浅的分析及建议，期望理论界进一步探讨，通过实践早日建立起具有中国特色的旅游行政管理体制。

主要参考文献

［1］张俐俐.旅游行政管理［M］.北京：高等教育出版社，2002.

［2］李金早.2015年全国旅游工作会议工作报告［EB/OL］.http：//www. china.com.cn/travel/txt/2015-01/16/content_34575800.htm，2015.

［3］罗伯特·B·丹哈特，珍妮特·V·丹哈特，刘俊生.新公共服务：服务而非掌舵［J］.中国行政管理，2002（10）：38-44.

［4］苏保忠，龚云，张正河.行政管理体制改革思路综述［J］.中国行政管理，2006（4）：14-17.

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.06.149

F592

A

1673-0194（2015）06-0230-03

2015-02-13