政治行政二分法的基本内涵与理论价值

邓禄平

（武汉大学 政治与公共管理学院，武汉 410072）

政治行政二分法的基本内涵与理论价值

邓禄平

（武汉大学 政治与公共管理学院，武汉 410072）

“政治与行政二分”是一个极富争议性的命题，学术界对它一直存有争议，作为西方行政学的基本范式，它在赢得广泛赞誉的同时，也遭到了许多学者的误解、质疑和批判。本文将梳理政治行政二分法的历史沿革，指出其不足、面临的种种误解和质疑，然后分析其基本内涵与理论价值，探讨其对中国党政分开的指导意义。

政治行政二分法；内涵；理论价值；党政分开

1　政治行政二分法的提出与完善

长期以来，西方国家行政一直从属于政治。19世纪末以来，随着客观环境的变化，政治与行政二分开始提出并不断完善。提到政治行政二分法，人们首先联想到的就是被视为西方行政学奠基者的威尔逊。实际上，“政治”“行政”最初在德国学者斯坦因那里就已经在一定程度上得以划分，他将国家看作是一种在一定社会条件下具有人格主体特征的有机体，所以，国家具有了心理学意义上的意志和活动的对立，具体表现为宪政与行政的关系。随后政治学家布隆赤里提出应当对政治与行政加以区分，“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。”

后来，威尔逊在《行政学研究》一文中明确提出了政治与行政二分思想，因此，也被视为西方行政学的开山鼻祖。“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。”同时，他认为，政治不应该过分干预行政，“行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。”

古德诺系统地阐述了政治与行政二分思想，并使其得以完善。“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。”需要注意的是，他认为，政治与行政二分只是功能性划分，不是结构性划分，政治与行政应该协调，即政治应该对行政进行适度控制，同时，追求行政的适度集权化。

2　政治行政二分法面临的主要挑战

政治行政二分法成为西方行政学的基石，但也日益面临挑战。根据行政学家亨利的说法，在20世纪30年代，就有人对政治与行政二分提出了不同的看法。具体而言，政治行政二分法受到了学界以下几种批判。

早期的质疑来自凯恩斯主义。经济危机下需要政府对市场更多的干预和刺激，更加追求政府活动的效率。为采取统一的政治行动来对付经济危机，罗斯福新政挑战传统思想指导下构建的经济制度，扩大美国联邦政府的规模、职能和总统的权力，开创了国家干预经济的新模式，淡化了政治与行政间的差异。

到了 20 世纪 40 年代，行为主义行政学家西蒙在《行政谚语》中对政治与行政二分法进行了进一步的批判。西蒙的“管理就是决策”的论断包含着“在公共政策的执行过程中的每一步，都包含着公共政策制定的内容”。从 20 世纪 50 年代末起，西方公共行政学开始形成以“公平”为核心价值的民主制行政范式，它是与传统官僚制行政范式相对应的概念，政治行政二分法受到进一步挑战。

20 世纪 60 年代末-70 年代初兴起的“新公共行政学派”否认了政治与行政二分原则的科学理论意义，认为政治与行政二分原则的提出，只是为了改革当时美国极度腐败的吏治，推行公务员新政策所做的必要的理论或舆论准备，是一种策略上的需要，不具有普遍意义。对政治与行政二分原则的更多批评是来自于公共政策科学。在公共政策研究中，人们发现威尔逊、古德诺根据政治与行政二分的原则把政策的制定与政策的执行严格区分开来是与现实不相符合的。在公共政策学家们的眼中，威尔逊、古德诺的政治与行政二分的原则并不是一个必须遵守的教条。

此外，二分理论在学术界还日益受到以下几种批判：首先，它容易误导人们过分各自孤立地分析政治与行政问题，忽视二分理论关于政治与行政应当相互协调的一面，造成一系列负面影响；其次，二分理论没有提供合理的行政组织结构模式，也没有说明行政系统应该如何有效运转，因而不能从根本上解决行政效率问题；再次，二分理论也不是一个普遍适用的理论，它具有特定的应用限度，产生于多党政治这一特定的政治环境下， 所以，只有在特定的政治条件下才有意义。

3　政治行政二分法的基本内涵

实际上，对“政治与行政二分法”的批判大致来源于两个方面：一方面是对“政治与行政二分法”基本内涵片面或字面的理解；另一方面，没有认识到社会现实的变迁，脱离当时的社会背景去进行评价。人们常常将政治与行政的关系类比为公平和效率，因为政治的核心价值在于社会公平，而行政脱离政治的初衷在于提高政府效率。有关“效率”与“公平”的争论，正如“政府”与“市场”的争论一样，两者没有孰优孰劣，只有根据客观情况进行适当搭配，实现两者的平衡。从行政内涵于政治，到政治和行政两者的分离，再回到政治与行政之间界限的模糊化，政治与行政分合关系在实践中的历史演变呈现出了“终点又回到了起点”的特点。这也说明，政治与行政的区分并不在于有一条一分为二的清晰分界线，而在于两者之间存在一种“变动的距离”。赫伯特·考夫曼构建了一个解释私人利益与私人利益、私人利益与公共行动之间关系的周期理论。“他描绘了一个摆幅很大的弧形体，在这个弧形体上，一端关注效率、经济和良好管理，另一端关注的是回应性（尤指政治意义上的回应性）。效率和公平各占一端，指针总是在两者之间。只是根据客观情况，指针偏向某一方面，而不可能指向两端。”为准确把握政治与行政二分法的内涵，应该注意以下方面。

第一，正确理解“政治与行政二分”语境中“政治”与“行政”的特定含义是理解“政治与行政二分”思想的基础和前提。“政治与行政二分”语境中的“政治”与“行政”是威尔逊、古德诺所理解的“政治”与“行政”，有其特定的内涵。很多人之所以批评“政治与行政二分”思想，原因在于没有准确理解“政治”与“行政”的特定意义。当前，政治行政两分在现实中有几种不同的理解：一是政治行政是指两种不同的活动，前者指政策制定，后者指政策执行（古德诺，1987）；二是政治行政指的是两类不同的人，一类是政治家，另一类是行政人员（W ilson， 1887）；三是政治行政分别指的是目标和手段，政治为行政设定目标，而行政是执行政治意愿的手段（Nalbandian，1995）。简单地将政治行政二分法断章取义、各取所需的理解为三者之中的任何一种都是有失偏颇的。

第二，认为政治与行政二分思想就是主张“政治”与“行政”截然分离是对“政治与行政二分”思想的严重误解，无论威尔逊还是古德诺都不认为“行政”可以完全脱离“政治”，尤其是古德诺，其关注的焦点正在于如何实现二者的协调。总体而言，政治行政的关系可以有三种形态：“融合式”政治与行政关系、“并离式”政治与行政关系、与“交越式”政治与行政关系。

古德诺所谓的政治行政关系并非“并离式”而应该是“交越式”，学术界对此长期以来存在误解。“交越式”的政治与行政观强调二者根据现实状况的协调，认同二者之间存在的“变动距离”。

4　政治性质二分法的理论价值

然而，任何一种理论的产生都有它所处的时代有着密不可分的关系，因此，在评论一种理论的时候不能脱离它所产生的时代背景和政治土壤。

17-18 世纪，欧洲主要国家的公民社会发展已相当成熟，整个社会出现了巨大的分化。到了19世纪末期，资本主义过渡到垄断阶段。快速发展的生产力在推动社会进步的同时，也使得各种社会关系和经济结构变得日益复杂，各种冲突不断增加，社会问题层出不穷。这种局面要求政府加强对社会的干预，而这导致了政府规模、职责和权限的扩大。多党制的形成也成为了政治与行政二分理论产生的政治前提和基础。此时，需要一门科学理论来指导政府的管理活动。于是，在这种背景下，政治与行政二分理论便应运而生。总体而言，政治行政二分法的理论价值体现在以下3个方面：承认对政治与行政二分的讨论推动了行政学的学科发展，为发展行政理论研究提供了研究方法和框架，成为行政学的基本范式；任何国家的国家活动中都的确存在着政治领域与行政领域。政治与行政之间的确存在着相对的区别，对政治与行政作一定区分有助于管理者正确选择政府行为去解决已经正确识别的政治问题或行政问题；二分法理论虽然主张政治与行政的分离，但它同时强调了政治与行政的协调性，对现实具有指导意义。

5　政治行政二分法对中国党政分开的借鉴意义

政治与行政二分的原则主要是指政党政治与政府行政之间的关系问题。在我国具体的政治背景下，政党与行政二分的问题实质上关于政党和行政的关系界定问题。

邓小平同志在 1956 年中国共产党第八次全国代表大会上指出，“加强党的领导，不是说党可以直接去指挥国家机关的工作，或者把纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关工作应有的界线……”改革开放后，他提出：“改革的内容，首先是党政分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”党政分开作为一项重要的议题得到重视。

实际上，从我国党政关系的发展阶段来看，中国 50 多年党政关系的历史变迁可以概括为4个不同类型时期：一是“寓党于政”时期（1949- 1957）； 二是“ 以党代政 ”时期（1957- 1978）；三是“党政分开”时期（1978- 1989）；四是“以党统政”时期（1989 年 6 月至今），这4个阶段的变化表明，中国党政关系的变革过程，实质就是中国共产党的领导方式与执政方式的变革过程。党政分开的强调使中国的政治与行政模式已经具备了“政治与行政二分”的基本属性。我们在强调党政分开的同时，必须注意以下方面。一是“我们所讲的党政分开是政治领域中的功能性分开，而不是政治与行政的结构性分离。”这也是古德诺在政治行政二分法中所着重强调的一点。中国的党政分开追求的是党和政府在职能上的分工合作，明确各自应该做和能做好的事情，以追求更高的治国效率，为人民谋福利，而绝非寻求的是类似西方国家行政、司法、立法之间三权分立的结构性分离。二是强调党政分开的同时，不能忽视它们之间的相互协调。长期以来，政治行政二分法受到学者批判的重要一个方面就是容易误导人们过分各自孤立地分析政治与行政问题，走向两个极端——要么过分强调政治的重要性，要么过分强调行政的独立性。过分强调党政之间的分开而忽视协调的一面会导致混乱，共产党作为我国的执政党，需要坚持对政府的组织领导、思想领导和政治领导，这是推行党政分开的基本前提。

总体而言，我国政治与行政关系应该摒弃分离或者融合的两极道路，塑造“有分有合，分合有度；良性互动，相互贯通，协调并进”的新内涵。只有这样，才能形成有效整合的格局，促进国家、社会的稳定有序和经济的健康发展。

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.06.146

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