推进PPP管理模式化解地方政府债务危机

王 琦

（宋都古城建设投资有限公司，河南 开封 475000）

推进PPP管理模式化解地方政府债务危机

王 琦

（宋都古城建设投资有限公司，河南 开封 475000）

本文通过对地方政府在城镇化建设中融资、债务等现状的分析，引入PPP（公私合作模式），针对PPP项目的特点、推进PPP存在的问题，研究适合于城镇化建设各个领域PPP项目的运用模式，并提出具体方式和建议。

PPP模式；地方政府；债务危机

随着我国城镇化建设进程的不断加速，公共设施建设需求大幅增加，地方政府债务负担与日俱增。为持续推进城镇化建设市场化，加速我国经济转型，PPP模式已成为化解地方政府债务危机必然选择。

1　地方城镇化建设方面存在的问题

多年来，地方政府主要通过成立融资平台等方式融资进行市政建设，尽管对改善民生和社会事业发展起到了积极作用，但也带来债务规模较大等隐患。

1.1投融资主体相对单一，过度依赖传统投融资方式

地方政府投资基础设施建设项目主要依靠地方融资平台，凭借传统的融资方式，如银行贷款、抵押贷款、政府信用等进行基础设施建设。然而，由于项目投资回报低或者基本没有回报，所有的风险都由地方财政承担，给地方政府带来了巨大的债务压力。

1.2社会资本难以进入，难以建立政企伙伴关系

政府发包的建设项目大多是政府规划设计、预测收入并给以定价，由企业投标经营。但很多情况是政府不明确定价或出一个大概价，最终价格依照审计结果确定。这种做法使得一些直属于政府的国有企业可以事后同政府讨论“定价”，而民营资本却不敢贸然进入。

1.3政府和企业不能共享利益

近几年，公共设施建设项目有不少是社会资本带资承包工程，建设单位追求的是高额利润，并不关心后续管理和经营，建设质量不高，很容易出现“豆腐渣”工程。

2　推进PPP模式，破解地方政府债务危机

为加快地方城镇化建设，2014年5月，财政部成立了包括金融、经建、预算、条法、国库、国合等成员的PPP工作领导小组，统筹推进PPP工作，从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式，破解地方政府融资和债务危机。

2.1PPP的内涵

PPP（Public-Private-Partnerships），即公共部门与私人企业合作的一种融资模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目形成一种相互合作的关系。这种合作关系主要通过一套协议和计划来进行，其目的就是提供基础设施和公共服务。合作各方共同承担投资、风险、责任并分享回报，通常包括融资、设计、建设、运营以及维护基础设施和服务等内容。通过这种合作模式，合作各方可以达到比预期单独行动更为有利的结果，既能满足投资者营利性的要求，又能提高基础设施和公共服务的效率和质量。

2.2PPP模式的特征和优点

PPP的运行具有3个重要的特征：伙伴关系、利益共享和风险分担。PPP模式使政府部门和社会资本充分利用各自优势，把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与社会资本的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起，主要有以下优点。

2.2.1降低费用

公共部门和私人企业在初始阶段共同参与项目的规划、可行性研究、设计和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，降低项目费用。

2.2.2促进投资主体的多元化

利用私营部门提供资产和服务，能为政府部门提供更多的资金和技能，促进了投融资体制改革。同时，私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新，提高办事效率，减轻政府的融资压力。

2.2.3取长补短

政府部门和民间部门发挥各自优势，弥补对方不足。双方可以形成互利的长期目标，可以用最低的成本提供高质量的公众服务。

2.2.4合理分配风险

与BOT等模式不同，PPP在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，降低了承建商与投资商的风险，从而降低融资难度，提高项目融资成功可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

2.2.5应用范围广

该模式突破了引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等，在园区建设中，PPP模式也有很多应用。

3　PPP模式在实际工作中的运用

3.1PPP在棚户区改造中的运用

PPP模式运用到棚户区改造中，需要包括政府补贴在内的各项支持。政府补贴可分为资金补贴、税费优惠和捆绑开发等多种形式。为了保证棚户区改造工作的顺利进行，政府应出台棚户区改造的优惠办法，吸引投资。

3.2PPP在保障房建设中的运用

在保障房建设项目中运用PPP模式，地方政府通过招标方式和中标单位签订特殊合同，由公司在合同期内负责项目的筹资、建设和运营，政府与提供贷款的金融机构达成直接协议，并实施监督。该协议使中标公司能比较顺利地获得贷款。

3.3PPP在基础设施建设中的运用

对于基础设施而言，选择PPP管理模式要根据基础设施的不同形态来确定。第一，对于已有的基础设施，政府可以通过出售、租赁、运营和维护合同承包等形式与社会资本合作，向社会资本发放特许经营权证，由社会资本进行经营管理。第二，在扩建和改造现有基础设施方面，政府可以通过LBO、BBO、外围建设等形式与社会资本合作。第三，对于新建的基础设施，政府可以采用BTO、BOT、BOO等形式与社会资本合作，为新建基础设施融入民间资本，同时，提高资金的使用效率和基础设施的建设质量。

3.4PPP在轨道交通建设中的运用

PPP模式在轨道交通建设中以出让线路经营权为主。线路完全由政府投资建设，建成后委托社会投资人负责运营管理和资源开发。社会投资人由政府通过市场竞争机制选择，以特许经营费作为标的。运营公司只有使用管理权，承担专业化的运营职能，采取商业化的运营模式以实现公司盈利，政府负责监督、规范运营公司的运营。

3.5PPP在公用事业领域的运用

PPP模式在公用事业领域的运用，特别是在污水处理、自来水、煤气、电力和热力供应等方面，一般通过使用者付费和政府补贴相结合的方式使投资者能够收回投资并得到合理的投资回报。

3.6PPP在公共服务方面的运用

公私合作提供服务的模式能最大限度满足人们对公共服务的需求。政府部门确定所需服务的数量和质量，具体服务由私人部门提供，提供价格可通过公开招标价格听证会或双方议价等方式形成。

4　目前推进PPP模式存在的问题

我国早在20世纪90年代就有通过PPP模式建设基础设施的项目，目前已经在多个领域采用了该模式，但存在的问题仍然非常突出，主要有以下5个方面。

4.1对PPP模式的认识不够

一些基层政府部门对PPP模式认识不清、准备不足、热情不高，甚至疑虑重重；也有部分地区的PPP模式探索遭遇“上头热、下头冷”“贫困地区欢迎，发达地区冷淡”等情况；还有一些地区则对PPP模式“不了解”，认识仅停留在概念阶段。

4.2法律体系还不完善

PPP的相关法规，主要是国务院及各部门制订的管理办法，同时，各地也正在制订相应的管理办法。

4.3各地政府没有设立专门管理机构

PPP项目多涉及财政资金，目前，多数地区没有单独部门来管理PPP项目的实施，未来财政风险难以防范。

4.4政府部门缺乏风险分担意识

地方政府开展的多数PPP项目都有财政补贴，虽然名义上是采用了PPP模式，实际上政府在许多项目中负责“兜底”，并不能将经营风险完全转移。

4.5财政部门监督和约束力弱

大多数地区的PPP项目由各职能部门负责，与财政没有直接联系，在需要融资时只是要求财政部门出具“承诺函”，这与PPP项目中财政部门有一票否决权的要求是不一致的。

5　推进PPP模式工作的建议

5.1尽快成立PPP相关管理机构

在财政部门下设立专门的PPP管理部门，负责公私合作项目的相关工作。

5.2提高地方政府部门人员对PPP模式的认识

PPP模式运用广、涉及面宽，这就要求相关人员对PPP模式的内涵、优点、特征以及在相关领域的运用增强认识，熟练掌握。

5.3尽快完善法制体系

虽然各部委已通过发“通知”、指定“政策”的方式来规范PPP模式，但其法律效力较低。而PPP的特殊性决定了要对项目公司、招投标和税收优惠等问题做出特别的法律规定，需要通过立法方式来保证在PPP项目中各方利益，特别是公众利益不受损害，同时要明确PPP应用的领域与方式。

5.4出台激励政策

政府应出台支持运营周期长的PPP项目政策，同时充分发挥市场机制，降低政府在PPP项目中的成本和风险，针对项目本身经济性的强弱采用不同的激励政策。

5.5加强合同管理

目前，PPP合同管理政策中，虽然对相应的定价、风险、标准等做出了规定，但价格调整、风险控制等方面仍存在问题，应尽早完善并规范化管理。

5.6加强监管

PPP模式并非毫无风险，其独具特色的风险分担暗含着政府因承诺“兜底”而承担市场风险，加强对PPP的监管意义重大，要做好制度制约、财政制约和风险制约。另外还应在不同阶段实施不同的监督举措，在招投标阶段、运营阶段和资产转让阶段都应有相应的监督管理依据与措施。

主要参考文献

［1］贾康.PPP：城镇化投融资的模式创新［J］.新金融评论，2013（6）.

［2］王灏.加快PPP模式的研究与应用，推动轨道交通市场化进程［J］.宏观经济研究，2004（1）.

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.06.107

F812.5

A

1673-0194（2015）06-0164-02

2015-03-02