农村土地流转问题探究及意见和建议

杨平

山东省青岛市黄岛区滨海街道办事处经管统计服务中心

农村土地流转问题探究及意见和建议

杨平

山东省青岛市黄岛区滨海街道办事处经管统计服务中心

我国土地流转规模和需求逐年增大，了解土地流转现状和问题，建立多种形式的农村产权交易市场和平台，规范土地流转行为至关重要。本文对现阶段我国农村土地经营权流转做了梳理，针对土地流转中存在的问题提出了意见和建议，为促进农村土地经营权流转进言献策。

农村；土地流转；问题；意见建议

目前，我国农村实行的仍然是家庭联产承包责任制，农村土地经营分散、不具有规模性。随着现代农业的发展和农业技术的不断提高，农业生产率大步提升，使得大规模集中生产经营成为了可能。大规模生产经营降低了成本，提升了市场竞争力，符合现代化发展的要求，迫切需要土地集中整合。为了适应农业集约化、规模化生产的要求，农村土地流转应声出现，适应和推动了传统农业生产方式向现代化生产方式的转变。

一、土地流转的含义和形式

（一）土地流转的含义

土地流转是指农村集体用地以及农业用地的使用权转变和转移。2014年11月20日，国务院发布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中指出，要坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地规范有序流转。2015年1月22日，国务院办公厅发布了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，被称为为首部针对农村产权流转交易市场的全国性指导文件。该《意见》明确将土地经营权分离，针对农村土地流转领域的“三权”指出：农村产权交易以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，且不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权。

（二）农村土地流转的形式

土地承包法明确指出“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”

1.转包。指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。接包方按转包时约定的条件对转包方负责。

2.出租。指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。

3.互换。指承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。

以上三种都只是土地承包经营权的变更，不设计土地的所有权和承包权。是主要的土地流转方式。

4.转让。指承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土地承包合同的权利和义务。转让后原土地承包关系自行终止，原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。这是一种土地承包的承包权和经营权都同事转让的一种流转形式。

5.入股。指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营;其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。这是一种补充的土地流转方式，目前并不是土地主流的流转方式。

二、农村土地流转的问题

我国农村土地流转普遍存在，截止2014年6月底，中国土地流转面积已经达到3.8亿亩，占全国耕地面积的28.8%，达到2008年土地流转面积的3.5倍。其中，各类专业大户达到367万户，还包括98万个合作社。随着经济社会的快速发展，近几年我国土地流转增长速度和规模明显加快，总体平稳，但是存在一些问题也不容忽视，主要表现在以下几点。

（一）流转行为不规范

农村土地流转具有随意性和不稳定性，农户与农户之间的流转经常是口头协议或者君子协议，出让方和受让方往往没有正式合同，有合同的也存在文本不规范和缺乏法律效力的问题。农民缺少法律知识和意识，农村有偿、低偿、无偿流转同时存在，有的基层农村干部暗箱操作、包办农户的土地流转。

（二）行政命令式的流转违背了农民意愿

《土地承包法》明确规定“平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。”有的地方以招商引资、重点工程为名，强制性的征占用农民的承包地，无视农民的合法权益，依靠行政手段强行使农民流转自己的承包地，甚至联合基层农村干部强行流转农民土地。

（三）土地的流转机制不健全

《土地承包法》明确规定“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；流转的期限不得超过承包期的剩余期限。”现实情况是，许多企业和个人为了达到利益的最大化，往往偷梁换柱，以搞农业生产为名大肆圈地，搞养殖业或者种植经济作物或者搞农业观光旅游而不种粮食，加剧了农村土地的非粮化，影响了国家的粮食安全。

（四）土地流转监管机构体制不顺、职责不明

目前很多乡镇没有专人负责土地承包发包管理等工作，土地流转行为缺乏专人管理，放任自流，形成了无人监管，土地纠纷无人受理的局面，农民合法权益收到了损害。同时，各地方还缺少土地交易流转的平台，农村土地承包情况的“大数据库”暂时还没有建立起来，而土地的合法有效流转往往依据于此。

（五）土地流转条件不成熟、流转地块不集中

我国农村百姓的素质千差万别，文化程度普遍不高，目前在农村主流的种田一代还是出生于五六十年代的人，这些人往往受制于小农思想，有恋土情节，不愿意轻易地流转土地，况且近年来中央出台了一些列的惠农政策，增加了农民种地的积极性，更不愿意流转土地。同时，受让方往往要求土地连片集中，但是农户间的意见千差万别，有的同意流转，有的不同意流转，有的愿意流转时间短，有的愿意流转时间长，想要做到每家每户意见统一也不是易事。

三、农村土地经营权流转应该坚持的原则

（一）严控土地流转的用途的原则

我国是世界上人均耕地面积最少的国家之一，严控流转后的土地用于农业生产以外的其它事业，保证我国粮食安全。同时要保证承包方的租金、收益、分红等权利。

（二）土地流转的规模要适度的原则

农村土地流转的规模过大，当经营出现风险后，会影响土地出让方农民们的利益；规模过小，抵御市场风险的能力将会降低，不具有规模化效应的优势。

（三）签订合同和备案的原则

土地流转必须签订合法有效的合同，合同内容应包括：双方当事人的姓名、住所；流转土地的名称、坐落、面积、质量等级；流转的期限和起止日期；流转土地的用途；双方当事人的权利和义务；流转价款及支付方式；违约责任等。同时主管部门要做到备案和监管的义务。

四、促进土地流转的意见和建议

（一）认真宣传、深入学习

各级农业主管部门认真宣传《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》，组织学习法律知识，强化法律意识，增加法律手段。充分通过广播、电视、网络等媒体宣传土地经营权的流转有利于增加农民收入，有利于解放农村剩余劳动力，有利于解决人地资源的矛盾，通过宣传有效推动农村土地经营权合法有效流转。

（二）建立土地信息化台账和流转平台

借助全国农村土地承包经营权确权登记颁证工作建立土地信息化的网络数据台账和土地流转平台，保护农民合法的土地承包权利和获得收益的权利，促进农村土地经营权流转的制度化、法制化、信息化发展。

（三）组建农村产权交易市场，人员定编定岗

《农村土地承包法》明确规定“县级以上地方人民政府农业、林业等行政部门分别依照各自职责，负责本行政区内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”县乡两级土地承包管理人员要定编定岗，明确职责，避免“都有责任，都不管”的现象。像发达地区学习，建立农村产权交易市场，由当地政府审批，突出产权流转交易机构的非盈利定性，让利服务对象。

（四）加强农村土地经营权流转的仲裁工作

随着农村土地流转越来越频繁，规模越来越大，加强仲裁工作十分必要。县乡两级政府要设计单独的仲裁机构，由专人学习《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，专门负责处理在土地流转的过程中产生的纠纷和矛盾，畅通农户诉求的渠道，把信访件苗头化解在源头，提高矛盾纠纷调查处理与化解的能力。

（五）推行土地流转合同管理制度

由上级主管部门制定土地流转通用合同范本，规定农村土地流转必须签订流转合同，已经签订合同的维持原合同不变，没有签订合同统一补签合同。合同流转双方各执一份，发包方和镇经管部门各备案一份。合同管理纳入到土地信息和流转平台，实时更新和管理维护。

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[6]温成,完善农村土地流转的具体方法.三农视野,2014(11).

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