浅谈消防行政处罚自由裁量权的现状与控制

罗探赜

[摘要]在目前我国消防立法尚未完善、存在诸多缺陷的情况下，自由裁量权的存在不可避免，那么如何做到自由裁量权的合理控制，把握好手中的裁量权就显得尤为重要。本文就消防行政处罚自由裁量权的负效应及合理控制的做一探讨。

[关键词]自由裁量权 现状 控制

[中图分类号] TU998.1 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2015）-9-382-1

1消防自由裁量权的现状及负效应

1.1消防自由裁量权的特点

（1）我国消防行政自由裁量权，普遍存在幅度过大的问题。现行的《中华人民共和国消防法》部分条款的罚款数额的上限和下限的差距已经超过了常规情况。这主要表现为对单位罚款数额的自由裁量权过大和罚种选择上。

（2）法律本身的不完善所造成的自由裁量权。

①法条竞合。在《消防法》适用中存在的法条竞合问题以针对某网吧发现火灾隐患处罚为例，消防设施停用，在《消防法》适用就会有不同的结果，根据第六十七条：“机关、团体、企业、事业等单位违反本法第十六条、第十七条、第十八条、第二十一条第二款规定的，责令限期改正；逾期不改正的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分或者给予警告处罚。”根据第六十条第一款第二项，应责令改正，处五千元以上五万元以下罚款。两者适用显然存在竞合关系。这种竞合关系导致在实际执法过程中的理解不同，使用不同。

②对一些规范性法律用语的定义不具体。所谓的规范性法律用语就是，需要通过进一步判断才能确定其含义的词语。就《消防法》而言，例如第六十条第一款第（三）项中的“安全出口堵塞”属于规范性词语，但在法律中并无对其进行详细定义，造成在实际执行中就会有不同的理解：比如东北地区冬季寒冷，在室内出口处设置厚重的棉布门帘，是否属安全出口堵塞；为了防盗，在室内门上设置门划，是否属于安全出口堵塞；按照建规1.4即可符合要求的安全出口，实际门宽3米在最右侧设置宽度03米的桌子，是否属于安全出口堵塞；在安全出口处设置灭火器是否属于安全出口堵塞。在实际执法过程中，往往会引人而异，导致相同情况遭遇不同界定。

1.2自由裁量权在消防行政处罚中的负效应

在消防部门实际执法的过程中，对新《消防法》不同法条之间的竞合会产生不同的理解使用，对一些规范性名词缺乏相关解释，执法人员的主观意志等多方面的因素，消防行政自由裁量权不可避免存在被滥用的危险，对消防行政相对人的合法权益造成侵害，其具体表现主要有以下几个方面：

1.2.1侵害行政相对人的私权

消防行政处罚是一种惩戒性质的具体行政行为，包含拘留、罚款等多种类型。消防的行政主体在由于上述种种原因的影响下，背离了法律法规要求的“行政合理“原则，自由裁量权的泛滥会使得消防的行政处罚显失公平，畸轻畸重，从而侵犯到行政相对人的人身权、财产权等合法权益。

1.2.2损害法律严肃性、公信力

在消防的行政主体行使自由裁量权的过程中，同样的措施应针对事实、情节、后果相类似的行为，做到标准基本统一，结果基本合理公正，使得行政相对人能够预见自己的行为后果。而当行政自由裁量权没有遵循相应法律原则的时候，执法偏离法律本意，行为人无法预见自己的行为后果，导致当事人对法律的不信任和反感，损害了法律的严肃性和公信力。

2消防行政执法自由裁量权控制的具体手段

任何行政权的行使都不能脱离方式、步骤和时限构成的时空范围。因此，没有具体的手段也就不存在行政执法自由裁量权的具体控制运作。总结国内外行政执法自由裁量权的控制方法，以下两种手段的双管齐下对于约束行政执法自由裁量可起到重要作用。

2.1制度手段

可通过进一步规范行政处罚程序对自由裁量权进行控制，这其中包含了程序公开制度、听取意见制度、职能分离制度三个方面。

2.1.1信息公开制度

要实现消防行政处罚自由裁量权的合理、公平、有效约束，就要让“阳光”照进程序。通过增加信息的透明度，公开信息，加强公众参与，利用外部监督来实现自由裁量权的优化控制[1]。这一点在我国的《中华人民共和国行政处罚法》上也有明确规定。行政处罚法第四条规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”信息公开制度公开了消防行政主体做出行政决定的相关材料和依据的法律，让公众知道哪些是行政主体可以做的，哪些是自己应该享受的权利，从而有利于遏制自由裁量权的滥用和腐败的滋生。

2.1.2听取意见制度

消防行政主体拟实施一项行政行为，如需运用到自由裁量权，需事先征求行政相对人的意见。在认真听取行政相对人意见，并加以认真、充分考虑的基础上，核实行政相对人提出的事实、理由和论据，采纳成立的意见。这不仅保护了行政相对人的陈述权和申辩权，同时也最大限度的避免行政执法自由裁量权的滥用。

2.1.3职能分离制度

职能分离制度调整的是行政主体内部的机构和人员之间的关系。该制度要求对行政主体内部的某些互相联系的职能加以分离，使之分别由不同机构、不同工作人员行使。通过职能分离制度，也使一项行政执法行为引入多人，更能有效控制行政执法自由裁量权[2]。

2.2处罚金额量化手段

对行政相对人进行行政处罚的金额多少是行政执法自由裁量权泛滥的“重灾区”。对行政处罚的金额进行量化计算，有利于直接的解决自由裁量空间过大的问题。而需要对对行政处罚的金额进行量化计算，引入处罚公式是最简单也是最直接的方式。

笔者认为，如果根据上述七项基本原则，针对《消防法》第六十条应责令改正处五千元以上五万元以下罚款的罚则，建立以下的罚款数额计算模型会更加简便并符合行政合理性原则，减少裁量空间：罚款额=50000×单位风险系数×隐患系数X法律调整系数。单位风险系数的确定原则主要考虑：建设工程规模较小或者投资额较小，造成火灾危险性较小及火灾损失小，危害小的因素，针对不同的场所类别、面积、人数、使用性质、建筑耐火等级等因素作出单位的危险类别细分，比如共分成100个危险等级，针对不同的等级定义单位风险系数，按照标准事先给定，取值范围在0—1的区间内。隐患系数的确定原则主要考虑；使用的不合格消防产品种类少、数量少及存在的火灾隐患较少的因素，根据不同的隐患对隐患进行分级。

参考文献

[1]黄国政.试论如何防滥用行政自由裁量权.兰州学刊 2011（4）

[2]马文婷.浅议消防行政执法中的自由裁量权.科技信息.2011（6）